OPINIÓN/ Negocio perfecto: el Estado concesiona el aeropuerto Jorge Chávez y el concesionario vuelve a concesionarlo
Escribe: Alexandre Ridoutt Agnoli
Cómo el diseño de los contratos de concesión terminó debilitando la capacidad del Estado para controlar sus propios aeropuertos
En el Perú puede ocurrir algo que, visto desde fuera, resulta difícil de explicar: el Estado concesiona un aeropuerto y el concesionario termina concesionando partes del aeropuerto a otros privados.
El reciente comunicado de Lima Airport Partners anunciando la convocatoria a un concurso internacional para seleccionar un operador que desarrolle y administre un terminal de aviación ejecutiva (FBO) en el antiguo terminal del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez no es simplemente una noticia sobre inversión privada.
Es, en realidad, la confirmación pública de un problema estructural en la forma en que el Estado peruano diseña sus contratos de concesión.
Un problema que se repite en múltiples proyectos de infraestructura: el Estado concede activos públicos estratégicos y luego pierde la soberanía sobre ellos y la capacidad de recuperarlos, reorganizarlos o volver a licitarlos en condiciones más favorables para el país.
Detrás de este patrón aparecen casi siempre las mismas instituciones: el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la Dirección General de Aeronáutica Civil, PROINVERSIÓN y el regulador OSITRAN.
Sin embargo, dentro de este esquema institucional hay un actor cuya responsabilidad resulta particularmente relevante: PROINVERSIÓN, la entidad encargada de estructurar los contratos que luego comprometen al Estado durante décadas.
El viejo Jorge Chávez: una infraestructura que debió revertir al Estado para permitir un nuevo proceso de licitación y concesión de servicios aeroportuarios especializados
Cuando se planteó la ampliación del aeropuerto de Lima y la construcción de una nueva terminal, la lógica del interés público parecía evidente: la infraestructura antigua debió revertir al Estado para ser reutilizada estratégicamente.
Eso habría permitido al país varias alternativas de desarrollo:
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Dotar de infraestructura para que se instale la DGAC una vez que la Ley le otorgue autonomía e independencia técnica, operativa y económica.
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Potenciar a CORPAC como operador aeroportuario estatal.
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Licitar un terminal de aviación ejecutiva independiente.
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Crear un polo de aviación general.
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Desarrollar un centro de mantenimiento aeronáutico (MRO).
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Instalar escuelas de formación aeronáutica.
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Generar nuevos ingresos para el Estado mediante concesiones especializadas.
En otras palabras, la expansión del aeropuerto podía convertirse en una oportunidad para reordenar el sistema aeronáutico nacional.
Pero el reciente anuncio de LAP demuestra que ocurrió exactamente lo contrario.
En lugar de revertir al Estado, el antiguo terminal permanece bajo control del concesionario, que ahora busca seleccionar a un nuevo operador privado para explotar comercialmente esa infraestructura de acuerdo con sus propios intereses y amparado en la exclusividad que le otorgan el contrato de concesión y sus adendas.
En la práctica, el concesionario no solo administra el nuevo aeropuerto: también conserva el antiguo como activo comercial propio.
La privatización de la renta pública
El anuncio de LAP para licitar un operador de aviación ejecutiva dentro del aeropuerto revela un mecanismo económico particularmente llamativo.
En esencia ocurre lo siguiente:
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El Estado entrega el aeropuerto en concesión.
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El concesionario captura las rentas aeroportuarias.
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Luego el concesionario vuelve a concesionar partes del aeropuerto a terceros.
El comunicado de LAP para seleccionar un operador del FBO es una ilustración perfecta de este esquema.
En otras palabras, un concesionario de infraestructura pública termina actuando como concedente dentro del propio aeropuerto.
El resultado es una doble privatización de la renta pública.
Mientras tanto, el Estado propietario real del activo queda reducido a un rol pasivo dentro de la explotación económica de su propia infraestructura.
Contratos diseñados para perder capacidad de negociación
Este fenómeno no surge por casualidad.
Responde a una práctica recurrente en el modelo de concesiones peruano: contratos con cláusulas de exclusividad territorial y operativa extremadamente amplias.
Estas cláusulas suelen:
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Impedir competencia dentro del mismo aeropuerto
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Bloquear la entrada de nuevos operadores
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Impedir que el Estado reorganice infraestructura existente
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Obligar al Estado a pagar compensaciones si intenta modificar el esquema
El efecto económico es evidente.
El mercado aeroportuario queda congelado durante décadas, incluso cuando las condiciones tecnológicas o comerciales cambian.
Pero el efecto político es aún más profundo:
el Estado renuncia voluntariamente a su capacidad de negociación futura.
PROINVERSIÓN: PROMOTOR DE INVERSIÓN O ABOGADO DEL CONCESIONARIO
El rol de PROINVERSIÓN
En teoría, el rol de PROINVERSIÓN es estructurar proyectos que atraigan inversión privada sin comprometer los intereses estratégicos del país.
Pero el diseño contractual de muchos proyectos sugiere un desequilibrio evidente.
En lugar de actuar como defensor del patrimonio público, PROINVERSIÓN ha terminado privilegiando otra lógica: hacer que los contratos resulten irresistibles para el inversionista, aun cuando ello limite la capacidad futura del Estado para defender sus propios activos.
Esto significa reducir al máximo los riesgos del inversionista, incluso cuando esa reducción de riesgo implica:
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otorgar exclusividades comerciales amplias
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limitar la capacidad regulatoria futura del Estado
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establecer compensaciones automáticas ante cambios regulatorios
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permitir extensiones contractuales mediante adendas
Tres efectos que casi nadie está discutiendo
El caso del FBO revela además tres consecuencias estructurales poco discutidas.
La exclusividad aeroportuaria de Lima
El contrato del Jorge Chávez ha consolidado durante años un monopolio aeroportuario protegido contractualmente.
Esto limita la posibilidad de desarrollar aeropuertos complementarios para aviación general, ejecutiva o entrenamiento.
En muchas ciudades del mundo estas actividades se distribuyen entre varios aeropuertos.
En Lima, en cambio, todo el sistema aeronáutico queda concentrado en una sola infraestructura concesionada.
La prohibición implícita de FBO independientes
Cuando un concesionario posee derechos comerciales amplios sobre toda la infraestructura aeroportuaria, la instalación de FBO independientes fuera de su control se vuelve prácticamente imposible.
Incluso servicios altamente especializados terminan subordinados al concesionario.
Esto reduce la competencia y limita el desarrollo del mercado aeronáutico.
El mecanismo silencioso de las adendas
Otro instrumento que ha alterado el equilibrio de muchas concesiones en el Perú es el uso recurrente y, en muchos casos, indiscriminado de adendas contractuales.
En teoría deberían servir para ajustes técnicos o situaciones imprevistas.
En la práctica muchas veces se convierten en mecanismos de renegociación económica posteriores a la licitación.
Con el tiempo, el contrato final puede terminar siendo muy distinto del que originalmente se adjudicó.
El silencio del regulador
OSITRAN existe para equilibrar la relación entre el Estado, los concesionarios y los usuarios.
Sin embargo, muchas decisiones regulatorias terminan validando ampliaciones de privilegios contractuales mediante interpretaciones administrativas o autorizaciones que amplían el alcance de los derechos del operador.
El regulador que debía equilibrar la relación termina legitimando un modelo de captura contractual.
Un patrón que se repite
El caso del Jorge Chávez no es aislado.
Forma parte de un patrón que se ha repetido en múltiples proyectos de infraestructura:
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El caso del aeropuerto de Chinchero y su arbitraje internacional, que terminó costándole al Estado peruano 91 millones de dólares en compensaciones tras un contrato que nunca debió estructurarse, modificarse mediante adendas ni resolverse de la manera en que finalmente ocurrió
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Concesiones modificadas mediante adendas sucesivas
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Penalidades contractuales asumidas por el Estado
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Nuevas tarifas aeroportuarias trasladadas a los usuarios
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Aeropuertos concesionados por más de veinte años sin mejoras sustantivas en el lado aire, mientras se preparan nuevas inversiones públicas y ampliaciones de plazo mediante adendas.
Todos estos casos comparten un denominador común:
contratos diseñados con una extraordinaria protección para el concesionario y una sorprendente debilidad para el Estado.
El verdadero debate pendiente
El Perú necesita inversión privada en infraestructura.
Pero inversión no puede significar renunciar al control sobre activos estratégicos del país.
El anuncio de LAP sobre la licitación de un operador para el FBO en el antiguo terminal del Jorge Chávez plantea una pregunta inevitable:
¿CÓMO ES POSIBLE QUE UNA INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA QUE PERTENECE AL ESTADO PUEDA SER SUB-CONCESIONADA POR EL PROPIO CONCESIONARIO COMO SI SE TRATARA DE UN ACTIVO PRIVADO?