En Chinchero la pregunta no debería ser solamente cuánto costará el aeropuerto. La pregunta debería ser: ¿Qué modelo de aviación peruana estamos construyendo con él?
Durante más de cuatro décadas se han advertido las restricciones operacionales que plantea la ubicación de Chinchero y la necesidad de contar con estudios integrales que permitan determinar si este lugar era realmente el adecuado para construir el nuevo aeropuerto del Cusco y convertirlo en el gran hub internacional del sur del Perú, capaz de recibir vuelos de largo alcance desde Europa y Norteamérica.
Sin embargo, muchas de las preguntas fundamentales continúan sin una respuesta pública, técnica y concluyente.
La autoridad aeronáutica mantiene un preocupante silencio sobre algunos de los aspectos centrales del proyecto; el MTC continúa impulsando su ejecución; la Contraloría ha formulado observaciones y determinado presuntas responsabilidades en distintos momentos del proceso, sin que ello parezca haber resuelto las interrogantes de fondo; y las autoridades del Cusco siguen concentrando buena parte del debate en la ejecución de las obras.
Mientras tanto, una parte de la población, influida por intereses políticos e ideológicos, termina interpretando los problemas del proyecto como una consecuencia más del centralismo de Lima, sin cuestionar suficientemente las decisiones y responsabilidades de las propias autoridades e instituciones que han intervenido en su desarrollo.
Después de tantos años, esta situación obliga a mirar el problema desde otra perspectiva. ¿Se trata únicamente de errores, decisiones políticas, dificultades técnicas, problemas contractuales y omisiones institucionales acumulados durante décadas?
O existe una explicación más profunda sobre cómo se fue definiendo el futuro aeroportuario del Cusco. A partir de esta interrogante decidí analizar una nueva hipótesis: ¿Pudieron determinados intereses políticos, económicos y estratégicos, sumados a decisiones y omisiones institucionales, terminar orientando el proyecto de Chinchero hacia un modelo distinto del gran hub internacional que se ofreció al Cusco y que se esperaba convertir en el gran centro de conectividad aérea del sur del Perú?
No se trata de adelantar una conclusión. Se trata de formular una pregunta que, después de más de cuatro décadas, ya no solo merece ser planteada, sino también respuestas.
Una hipótesis que merece ser investigada
La historia de Chinchero puede leerse como una sucesión de problemas contractuales, decisiones políticas, controversias financieras y dificultades técnicas. Pero existe otra posibilidad que merece ser examinada: Que detrás de esas decisiones aparentemente aisladas haya terminado prevaleciendo un modelo que mantiene la centralidad de Lima y de los grandes hubs existentes en la región, en lugar de convertir a Cusco en un verdadero centro aeroportuario internacional del sur del Perú.
Esto no significa afirmar que exista una conspiración. Tampoco significa atribuir intenciones ocultas a empresas, funcionarios o instituciones sin evidencia documental. La hipótesis es más sencilla y, precisamente por eso, más importante: que una sucesión de decisiones y omisiones pueda haber producido un determinado resultado, incluso sin que haya existido una decisión explícita de producirlo.
En los grandes sistemas públicos esto puede ocurrir.
Los incentivos de los actores, las prioridades institucionales, las restricciones presupuestales, las decisiones técnicas y las alternativas que nunca llegan a ser estudiadas pueden terminar orientando un proyecto hacia un determinado modelo. Por eso existe una pregunta que rara vez se formula: ¿Quién termina beneficiándose de una determinada decisión? No porque todo resultado tenga necesariamente un autor oculto. Sino porque, cuando durante años se acumulan decisiones que producen efectos similares, resulta legítimo preguntarse si estamos ante una sucesión de casualidades o ante un conjunto de incentivos que fue orientando las decisiones en una determinada dirección.
Y Chinchero ofrece precisamente uno de esos casos. Porque Chinchero no es simplemente una obra de infraestructura. Es una decisión sobre cómo se organizará la aviación comercial del Perú durante las próximas décadas.
La pregunta que casi nunca se hizo
Desde hace años, Chinchero ha sido presentado como la solución a las limitaciones del aeropuerto Alejandro Velasco Astete y como una infraestructura destinada a impulsar el turismo cusqueño.
Pero existe una pregunta mucho más importante: ¿Se diseñó Chinchero realmente para convertir a Cusco en un segundo hub internacional del Perú o fundamentalmente para reemplazar el aeropuerto existente?
No es lo mismo.
Un aeropuerto puede tener una gran terminal, una pista de 4.000 metros y capacidad para millones de pasajeros y, sin embargo, funcionar fundamentalmente como un aeropuerto alimentador de otros centros de conexión.
En un modelo: Nueva York → Lima → Cusco
En otro: Nueva York → Cusco
La diferencia no está solamente en la cantidad de pasajeros.
Está en dónde se produce la conexión, qué aerolíneas capturan ese tráfico, qué aeropuerto concentra los pasajeros y dónde queda buena parte del valor económico generado por esas conexiones.
Por eso, antes de discutir únicamente cuántos pasajeros podrá recibir Chinchero, habría sido necesario responder una pregunta estratégica: ¿Qué papel debía desempeñar Cusco dentro de la red aérea internacional del Perú?
Lima tiene una posición central en el sistema. Desde 2001, el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez está concesionado a Lima Airport Partners (LAP).
El Jorge Chávez constituye el principal aeropuerto internacional del país y uno de los principales puntos de conexión de la aviación peruana.
A lo largo de la concesión se produjeron modificaciones al esquema contractual original. Entre ellas se encuentra la Adenda N.º 6, relacionada con la incorporación de la TUUA de transferencia internacional.
Esto no implica atribuir a LAP ninguna actuación indebida.
Pero sí permite formular una pregunta desde la perspectiva de la economía aeroportuaria: ¿Qué ocurriría con la estructura del mercado peruano si Cusco pudiera captar directamente una parte importante del tráfico internacional que actualmente se conecta a través de Lima?
La respuesta merece ser estudiada.
Porque si Cusco desarrollara conexiones internacionales directas de largo alcance a una escala significativa, cambiaría la distribución de los flujos de pasajeros dentro del sistema aeroportuario peruano.
Y cuando una infraestructura pública puede modificar la estructura de un mercado, los intereses económicos afectados o beneficiados forman parte legítima del análisis.
El segundo actor: las aerolíneas de red
Una aerolínea que tiene una posición dominante en el mercado y opera mediante grandes hubs obtiene valor precisamente de concentrar pasajeros en determinados puntos de conexión para luego distribuirlos hacia otros destinos.
Por eso existe una diferencia económica entre: Cusco → Lima → Europa / Norte América y: Cusco → Europa / Norte America
En el primer modelo, Cusco alimenta un hub existente.
En el segundo, Cusco se convierte en un destino internacional autónomo y potencialmente en un nuevo punto de distribución.
La diferencia no es solamente geográfica.
Puede modificar rutas, frecuencias, utilización de aeronaves, conexiones, competencia entre aeropuertos y distribución de ingresos dentro del sistema.
No hace falta atribuir intenciones a ninguna aerolínea para reconocer esta realidad económica.
La pregunta es otra: ¿Fue evaluado seriamente ese escenario cuando se diseñó el futuro aeroportuario de Cusco?
Entonces aparece Chinchero
El proyecto originalmente concesionado en 2014 fue adjudicado a Kuntur Wasi, sociedad constituida por Andino Investment Holding y Corporación América.
Posteriormente surgieron las controversias alrededor de la concesión, la Adenda N.º 1 y la estructura financiera del proyecto.
La Contraloría cuestionó la modificación contractual y señaló presuntas responsabilidades de funcionarios. Entre otros aspectos, el órgano de control sostuvo que la adenda modificó sustancialmente la distribución de riesgos financieros entre el Estado y el concesionario.
Finalmente, el Estado resolvió la concesión y la controversia terminó llegando al arbitraje internacional.
El resultado fue un costo para el Estado peruano de casi 100 millones de dólares. Hasta aquí tenemos una historia ampliamente conocida.
Pero quizá no sea toda la historia.
Porque mientras discutíamos quién debía pagar, cuánto debía pagar el Estado y quién tenía razón en la controversia contractual, quizá dejamos de formular una pregunta mucho más importante:
¿Qué aeropuerto estaba realmente diseñando el Estado?
¿Qué aeronaves podrían operar realmente desde Chinchero?
Si Chinchero debía convertirse en un verdadero hub internacional, había que determinar desde el comienzo algo fundamental:
¿Qué aeronaves podrían operar desde allí, hacia qué destinos, con qué carga comercial y bajo qué condiciones?
No basta con determinar si un avión puede aterrizar.
Hay que determinar si puede:
despegar con determinadas condiciones de temperatura y presión;
transportar pasajeros y carga;
llevar el combustible necesario;
mantener las reservas reglamentarias;
superar los obstáculos existentes;
utilizar los procedimientos de salida previstos;
alcanzar determinados destinos;
y hacerlo con una carga comercial económicamente viable.
La diferencia entre ambas preguntas es enorme.
Un avión puede técnicamente operar en un aeropuerto y, al mismo tiempo, no resultar comercialmente viable para determinadas rutas de largo alcance.
Por eso, el verdadero análisis no debería limitarse a preguntar: “¿Puede aterrizar?”
La pregunta correcta debería ser: “¿Puede operar comercialmente de manera regular, segura y económicamente viable?”
La tecnología permitía formular esa pregunta
La altitud de Chinchero, aproximadamente 3.712 metros sobre el nivel del mar, hace especialmente relevante el análisis de performance de las aeronaves.
El propio Estado ha señalado que se realizaron estudios de performance y procedimientos de vuelo. Documentos de OSITRAN también han recogido escenarios de operación de aeronaves de fuselaje ancho, aunque con posibles restricciones de peso asociadas a la altitud.
Entonces aparece una pregunta incómoda: Si era técnicamente posible modelar el comportamiento de diferentes aeronaves, condiciones meteorológicas, pesos, destinos y procedimientos, ¿por qué no convertir esa información en un estudio independiente, transparente y públicamente verificable sobre el verdadero potencial internacional de Chinchero?
No hablamos de una tecnología inexistente.
Hablamos de herramientas de análisis que podían ayudar a responder, antes de tomar decisiones irreversibles, qué tipo de aeropuerto podía ser Chinchero.
Y esa respuesta era demasiado importante como para dejarla únicamente en documentos dispersos o estudios que no permitan al público reconstruir claramente el escenario.
Y aquí aparece la DGAC
La Dirección General de Aeronáutica Civil no es un actor comercial. Es la autoridad técnica aeronáutica del Estado. Por eso, la pregunta no debería ser si la DGAC favoreció a una empresa.
La pregunta debería ser mucho más sencilla: ¿Hizo todo lo técnicamente necesario para determinar cuál era el verdadero potencial operacional de Chinchero y para informar de ello al Estado antes de adoptar decisiones estratégicas?
Si la respuesta es SÍ, los estudios deberían permitir demostrarlo.
Si la respuesta es NO, habrá que preguntar por qué.
Y si esos estudios existieron, pero no fueron utilizados para comparar escenarios alternativos de conectividad internacional, también habrá que saber por qué.
La hipótesis de la omisión
Aquí comienza realmente nuestra hipótesis.
No necesitamos suponer que alguien se reunió en una habitación y decidió: “Hay que impedir que Cusco sea un hub.”
Una hipótesis mucho más sofisticada y también mucho más difícil de descartar sería otra: que una sucesión de decisiones y omisiones administrativas, técnicas y políticas haya terminado produciendo un resultado favorable a la conservación del modelo aeroportuario existente, aun cuando nadie haya impartido una orden expresa para conseguirlo.
Eso es perfectamente posible en cualquier sistema complejo.
Las instituciones no necesitan conspirar para producir determinados resultados.
Puede bastar con que existan determinados incentivos; que ciertas preguntas no se formulen; que determinados estudios no se encarguen; que algunas alternativas sean consideradas inviables antes de ser estudiadas; o que determinadas opciones nunca lleguen a la mesa de decisión.
La investigación, por tanto, no debería comenzar preguntando: “¿Quién conspiró?”
Debería comenzar preguntando: “¿Qué decisiones se tomaron, qué alternativas existían y qué efectos produjo cada una?” ¿Casualidad o consecuencia?
Aquí conviene detenerse.
Una decisión puede ser una equivocación. Dos pueden ser incompetencia. Tres pueden ser coincidencia.
Pero cuando durante años se acumulan:
problemas contractuales;
modificaciones;
resolución de la concesión;
retrasos;
controversias;
falta de claridad sobre el modelo operacional;
ausencia de una evaluación pública integral del potencial de largo alcance;
y continuidad de la dependencia de Lima y otros hubs;
La pregunta deja de ser únicamente: “¿Quién se equivocó?” Y pasa a ser: “¿Quién terminó beneficiándose de que las cosas ocurrieran de esta manera?”
La segunda pregunta no debe responderse mediante especulación.
Y aquí está la diferencia entre una investigación seria y una acusación política. Este artículo no debería afirmar que LAP, una aerolínea, un concesionario o un funcionario provocaron deliberadamente estos resultados.
Eso tendría que demostrarlo una investigación documental.
Lo que sí puede hacer este artículo es plantear las preguntas que todavía necesitan respuesta.
Porque si el Estado sostiene que Chinchero debe convertirse en un segundo hub internacional del Perú, entonces resulta legítimo volver al pasado y preguntar:
¿Desde cuándo se trabajó realmente con ese objetivo?
• ¿Qué estudios lo sustentaron?
• ¿Qué funcionarios lo defendieron?
• ¿Qué funcionarios lo cuestionaron?
• ¿Qué escenarios de largo alcance fueron evaluados?
• ¿Qué aeronaves fueron consideradas?
• ¿Qué restricciones fueron identificadas?
• ¿Quién determinó cuáles eran aceptables?
• ¿Qué rutas internacionales fueron modeladas?
• ¿Con qué carga comercial?
• ¿Qué supuestos meteorológicos y operacionales se utilizaron?
• ¿Qué alternativas fueron descartadas?
• ¿Sobre qué evidencia fueron descartadas?
• ¿Qué empresas podían ganar o perder con cada escenario?
Y finalmente: ¿Por qué el Estado nunca presentó de manera transparente un estudio comparativo entre el escenario de Chinchero como verdadero hub internacional del sur del Perú y el escenario de un aeropuerto fundamentalmente dependiente de los hubs existentes?
Porque aquí está la verdadera dimensión del problema
La Contraloría ha descrito a Chinchero como un proyecto destinado a permitir que el Perú cuente con un segundo hub internacional, mientras que el MTC ha sostenido que la infraestructura permitirá fortalecer la conectividad internacional y reducir la dependencia de Lima.
Tenemos, por tanto, un objetivo oficial perfectamente identificable.
Y precisamente por eso podemos exigir que el Estado explique cómo llegó a ese objetivo, qué alternativas evaluó, cuáles descartó y sobre qué evidencia técnica tomó las decisiones.
No se trata de buscar culpables.
Se trata de reconstruir la cadena de decisiones.
Porque en infraestructura estratégica, los resultados no aparecen por generación espontánea.
Detrás de cada pista hay una decisión.
Detrás de cada restricción hay un estudio.
Detrás de cada estudio hay alguien que lo encargó.
Porque detrás de cada decisión hay una responsabilidad; detrás de cada omisión, alguien que tenía la obligación de preguntar y otro de responder.
Y cuando, después de más de cuatro décadas, esas respuestas siguen sin llegar, resulta legítimo preguntarse qué otros intereses pudieron terminar definiendo el futuro de Chinchero.
Por eso, en Chinchero la pregunta no debería ser solamente cuánto costará el aeropuerto. La pregunta debería ser: ¿Qué modelo de aviación peruana estamos construyendo con él?
Y, sobre todo:
¿ESTAMOS CONSTRUYENDO UN AEROPUERTO CAPAZ DE CONVERTIR A CUSCO EN UN GRAN HUB INTERNACIONAL DEL SUR DEL PERÚ, O UNO QUE, POR SUS PROPIAS LIMITACIONES OPERACIONALES, ¿TERMINARÁ ALIMENTANDO A OTROS HUBS?
La respuesta debería estar en los documentos, en los estudios técnicos y en las decisiones adoptadas durante estos años.
Y si la respuesta todavía no está allí, quizá sea precisamente esa la pregunta que debimos investigar primero.
A ESTAS ALTURAS, YA ES MOMENTO DE QUE LA DGAC, COMO AUTORIDAD AERONÁUTICA DEL PAÍS, RESPONDA ESA PREGUNTA CON EVIDENCIA TÉCNICA.
¿Qué aeropuerto estaba realmente diseñando el Estado?
¿Qué aeropuerto estaba realmente diseñando el Estado?