OPINIÓN/ Hacia un modelo híbrido de gobernanza preventiva para infraestructura compleja
Escribe: Luis E. Oré Ibarra
Desde los Dispute Boards «Community-Informe», los Consejos Consultivos Comunitarios y los Comités de Monitoreo y los Comités de Monitoreo de Obra Participativos: Integrated Community-Informed Dispute Prevention System (ICDPS) o
Sistema Integrado de Prevención de Disputas Informado por la Comunidad (SIPDIC)
Introducción
Los proyectos de infraestructura se han convertido en uno de los espacios más complejos y sensibles de gobernanza contemporánea. Durante décadas, el análisis de riesgos en infraestructura estuvo dominado principalmente por variables técnicas, financieras, contractuales y constructivas.
Sin embargo, la experiencia internacional y latinoamericana ha demostrado que muchos de los mayores riesgos para la continuidad y sostenibilidad de los proyectos ya no provienen únicamente de problemas de ingeniería o de controversias contractuales tradicionales, sino de conflictos sociales, pérdida de legitimidad territorial, ausencia de confianza y deterioro de las relaciones entre los proyectos y las comunidades.
En México, proyectos como el Nuevo Aeropuerto Internacional de México en Texcoco, el Tren Maya o diversos proyectos energéticos y de infraestructura hídrica han mostrado cómo la falta de mecanismos sólidos y permanentes de interacción social puede desencadenar oposición territorial, judicialización, polarización política y crisis reputacionales.
En Brasil, experiencias relacionadas con Belo Monte, proyectos mineros, corredores logísticos o infraestructura amazónica evidenciaron igualmente que incluso proyectos técnicamente viables pueden entrar en profundas crisis de legitimidad cuando las comunidades perciben exclusión, falta de consulta o ausencia de mecanismos confiables de participación y seguimiento.
Lo más importante es que estos conflictos rara vez aparecen de manera súbita. Generalmente se desarrollan progresivamente mediante: acumulación de desconfianza, percepción de incumplimientos, debilidad comunicacional, falta de transparencia, ausencia de participación significativa, y deterioro relacional. Cuando estos factores no son atendidos tempranamente, terminan transformándose en: protestas, paralizaciones, arbitrajes, litigios, sobrecostos, daños reputacionales, e incluso violencia.
En ese contexto comienza a consolidarse una idea fundamental para el futuro de la infraestructura: La sostenibilidad de un proyecto depende tanto de su estabilidad técnica y contractual como de su estabilidad social y territorial.
Esta comprensión es precisamente la que impulsa propuestas emergentes como los Dispute Boards “community-informed”, concebidos como una evolución preventiva de los Dispute Boards tradicionales.
El objetivo ya no consiste únicamente en resolver disputas entre contratista y contratante, sino en incorporar mecanismos capaces de detectar tempranamente riesgos sociales y problemas de legitimidad antes de que evolucionen hacia crisis mayores.
Sin embargo, para que los Dispute Boards “community-informed” puedan convertirse en una realidad operativa, necesitan mecanismos concretos capaces de conectar el sistema contractual con el territorio y con las dinámicas sociales reales de los proyectos.
Es precisamente aquí donde adquieren enorme relevancia dos mecanismos desarrollados en experiencias latinoamericanas de gestión social y participación territorial: los Consejos Consultivos Comunitarios o Ciudadanos (CCC) y los Comités de Monitoreo de Obra Participativo (CMOP). La experiencia demuestra que ambos mecanismos contienen elementos extraordinariamente valiosos para construir sistemas modernos de gobernanza preventiva.
La integración estructurada de: los Dispute Boards “community-informed”, los Consejos Consultivos Comunitarios, y los Comités de Monitoreo Participativo de Obra, permite construir un nuevo modelo híbrido de gobernanza preventiva para proyectos complejos de infraestructura.
Integrated Community-Informed Dispute Prevention System (ICDPS)
Este artículo presenta la propuesta del Integrated Community-Informed Dispute Prevention System (ICDPS) – o en español el Sistema Integrado de Prevención de Disputas Informado por la Comunidad (SIPDIC) para proyectos de infraestructura complejos.
El ICDPS constituye una arquitectura preventiva que articula: gobernanza territorial, monitoreo participativo, administración contractual preventiva, mediación integrativa, y principios de Peace Engineering, con el objetivo de reducir conflictividad, fortalecer legitimidad social y aumentar sostenibilidad institucional en proyectos de infraestructura pública y privada.
El problema estructural de la infraestructura contemporánea
Uno de los errores históricos más frecuentes en infraestructura ha sido asumir que la conflictividad social puede manejarse únicamente mediante estrategias de comunicación, programas de responsabilidad social o intervenciones reactivas de gestión de crisis. La experiencia demuestra exactamente lo contrario.
Muchos conflictos complejos no se originan solamente por impactos ambientales o desacuerdos económicos. Surgen principalmente cuando las comunidades sienten que: no son escuchadas, no participan realmente, no comprenden lo que ocurre, o no cuentan con mecanismos confiables para expresar preocupaciones y monitorear compromisos.
En la práctica, numerosos proyectos continúan funcionando bajo una lógica vertical:
la empresa o el Estado diseñan, informan y ejecutan; la comunidad reacciona. Esta lógica genera inevitablemente relaciones frágiles.
Cuando aparece un problema técnico, ambiental, laboral o político, el deterioro de confianza hace que cualquier incidente pueda transformarse rápidamente en un conflicto de alta intensidad. Precisamente por eso la Peace Engineering y la Mediación Integrativa adquieren tanta relevancia.
Peace Engineering y Mediación Integrativa: cambiar la lógica del conflicto
La Peace Engineering parte de una idea profundamente transformadora: la infraestructura no debe diseñarse únicamente para funcionar técnicamente, sino también para sostener estabilidad social, institucional y territorial.
Desde esta perspectiva, la infraestructura deja de ser solamente: cemento, acero, carreteras, represas, minas, puertos, o sistemas energéticos. Pasa a entenderse como una intervención compleja sobre ecosistemas humanos y territoriales. Esto implica reconocer que: las comunidades, la confianza, la percepción de legitimidad, la transparencia, y la calidad de las relaciones, son variables estructurales del éxito del proyecto y no elementos periféricos.
La Mediación Integrativa complementa esta visión al entender el conflicto como un fenómeno sistémico y relacional. No se trata simplemente de negociar posiciones o administrar controversias jurídicas. El enfoque integrativo busca comprender: emociones, percepciones, historias relacionales, dinámicas comunitarias, traumas colectivos, y estructuras de desconfianza.
Por ello, la Mediación Integrativa enfatiza: escucha activa, construcción de confianza, participación significativa, sensibilidad intercultural, generación de espacios seguros, y prevención temprana.
La combinación de Peace Engineering y Mediación Integrativa produce una conclusión muy importante: La prevención del conflicto debe diseñarse institucionalmente desde el inicio del proyecto y no activarse únicamente cuando la crisis ya explotó. El ICDPS nace precisamente de esa lógica.
Los Consejos Consultivos Comunitarios (CCC): mucho más que espacios de diálogo
Los Consejos Consultivos Comunitarios representan mucho más que simples mecanismos participativos. El CCC constituye en realidad una estructura de gobernanza territorial. Su importancia radica en que transforma la interacción entre proyecto y comunidad desde una lógica episódica hacia una relación permanente y estructurada.
Tradicionalmente, muchos proyectos interactúan con las comunidades solamente en momentos críticos: procesos de consulta, presentación de estudios, talleres informativos, o gestión de crisis. El CCC supera esa lógica.
El Consejo Consultivo Comunitario crea un espacio permanente donde las comunidades pueden: expresar preocupaciones, formular recomendaciones, monitorear compromisos, transmitir percepciones, y participar activamente en procesos de seguimiento y diálogo.
Uno de los aspectos más importantes del modelo CCC es que reconoce que las comunidades no son actores homogéneos. Dentro de un territorio coexisten: organizaciones sociales, autoridades, líderes locales, grupos vulnerables, asociaciones productivas, jóvenes, mujeres, y múltiples intereses diferenciados. Por ello, el CCC busca generar una representación amplia y balanceada de actores locales.
Este aspecto es fundamental porque muchos conflictos surgen precisamente cuando ciertos sectores sienten que: otros hablan por ellos, sus preocupaciones no son representadas, o los espacios participativos son controlados por actores específicos.
Otro elemento extraordinariamente relevante es que el CCC está concebido como un espacio seguro de interacción. Esto significa que no opera únicamente como una mesa informativa. Su función es construir confianza relacional sostenida en el tiempo y esto se logra a través de la facilitación neutral, reuniones abiertas, transparencia, acceso público a información, y mecanismos permanentes de retroalimentación.
En la práctica, el CCC funciona como un sistema permanente de escucha territorial y permite detectar: cambios de percepción social, rumores, tensiones emergentes, preocupaciones ambientales, incumplimientos percibidos, y deterioro de confianza, antes de que se transformen en crisis mayores.
Dentro del ICDPS, el CCC se convierte entonces en el sistema nervioso social del proyecto. Su función ya no es solamente participar, sino alimentar permanentemente el sistema preventivo de gobernanza.
Los Consejos de Coordinación Local (CCL): la dimensión institucional de la gobernanza territorial
En Perú existe la experiencia del Consejo de Coordinación Local (CCL). A diferencia del CCC, que puede surgir específicamente alrededor de un proyecto, el CCL incorpora una dimensión institucional y municipal más amplia. El CCL conecta: gobiernos locales, sociedad civil, planificación territorial, desarrollo concertado, y gobernanza pública.
Esto es especialmente relevante porque muchos conflictos de infraestructura no pueden entenderse aisladamente del contexto territorial y político donde se insertan. Las comunidades normalmente no perciben los proyectos únicamente como obras individuales. Los interpretan dentro de: historias previas de abandono, promesas incumplidas, desigualdad territorial, conflictos históricos, o expectativas de desarrollo.
El CCL permite precisamente integrar el proyecto dentro de una lógica más amplia de desarrollo territorial y concertación local. Dentro del ICDPS, esto amplía enormemente la capacidad preventiva del sistema.
Los Comités de Monitoreo de Obra Participativo (CMOP): construir confianza mediante transparencia y experiencia compartida
Si el CCC representa la dimensión relacional y de gobernanza social, el CMOP aporta otra dimensión igualmente crítica: la construcción de confianza mediante producción conjunta de información verificable.
Uno de los aportes más importantes desde nuestra experiencia vinculada a los CMOP es reconocer algo que frecuentemente se ignora en infraestructura: La confianza no se construye mediante discursos; se construye mediante experiencias compartidas y verificables.
Muchas veces los conflictos no surgen necesariamente porque exista un incumplimiento real, sino porque: la población no sabe qué está ocurriendo, sospecha opacidad, no tiene acceso a información creíble, o siente que las decisiones ocurren fuera de su alcance. El CMOP busca precisamente reducir esa incertidumbre.
El modelo propone que ciudadanos representativos de la comunidad participen directamente en: monitoreo, vigilancia, verificación, seguimiento técnico, y revisión de avances de obra. Esto transforma completamente la dinámica relacional. La comunidad deja de ser solamente espectadora externa del proyecto y pasa a involucrarse activamente en procesos de observación y verificación.
Uno de los elementos más sofisticados del modelo es que los monitores comunitarios no participan improvisadamente. Son capacitados técnicamente respecto a: características de la obra, cronogramas, materiales, estándares, procesos constructivos, y mecanismos de supervisión. Esto es extremadamente importante porque ayuda a transformar percepciones subjetivas en información técnicamente verificable.
El monitoreo participativo no se limita a observaciones generales. Puede incluir: verificación de materiales, revisión de espesores, seguimiento de cronogramas, monitoreo ambiental, y observación de cumplimiento operativo. La lógica detrás del CMOP es profundamente poderosa: Cuando la población participa en la generación de información, la credibilidad del sistema aumenta significativamente.
La experiencia de la PTAR Ilo en Perú ilustra perfectamente este fenómeno. La participación de monitores comunitarios permitió que la población internalizara el proyecto, comprendiera mejor su funcionamiento y desarrollara mayor confianza respecto al proceso técnico y social.
Dentro del ICDPS, el CMOP se convierte en el sistema de alerta temprana técnico-social del proyecto. Su función no es solamente vigilar obras. Su función es: producir confianza, reducir incertidumbre, generar trazabilidad, validar información, y detectar tempranamente desviaciones o tensiones.
El Dispute Board “community-informed” como estabilizador preventivo
En el ICDPS, el Dispute Board evoluciona hacia una función mucho más sofisticada. Ya no opera únicamente como un órgano técnico de administración contractual. Se transforma en un estabilizador preventivo de gobernanza del conflicto. Sin embargo, este punto requiere enorme precisión conceptual.
El DB no sustituye comunidades, no hace activismo, y no se convierte en mediador político. Su función continúa siendo: técnica, neutral, contractual, e imparcial. Lo que cambia es su capacidad de: recibir información estructurada, comprender dinámicas territoriales, detectar riesgos de escalamiento, y activar mecanismos preventivos.
El DB “community-informed” actúa entonces como un puente entre: el sistema contractual, la gobernanza social, el monitoreo participativo, y los mecanismos de mediación comunitaria.
Este cambio es fundamental porque permite que las tensiones detectadas por el CCC o por el CMOP no queden aisladas ni invisibilizadas. El DB puede: analizar riesgo de escalamiento, recomendar intervenciones preventivas, facilitar ajustes, activar mediación, o sugerir mecanismos de estabilización temprana.
El ICDPS como nuevo paradigma de gobernanza preventiva
La integración del CCC/CCL, el CMOP, y DB “community-informed”, permite construir un modelo radicalmente distinto de administración de conflictos en infraestructura. El ICDPS ya no entiende el conflicto como un evento excepcional que debe resolverse después de la crisis. Lo entiende como un fenómeno dinámico que debe ser monitoreado, comprendido y prevenido permanentemente. Esto representa probablemente el mayor cambio conceptual del modelo. La prevención deja de ser un componente periférico y se convierte en parte estructural del sistema de gobernanza del proyecto.
En conclusión, la evolución de los proyectos de infraestructura exige también la evolución de los mecanismos de gobernanza y prevención del conflicto. Los Dispute Boards “community-informed” representan una innovación extraordinariamente relevante porque reconocen que la estabilidad contractual no puede separarse completamente de la estabilidad social y territorial. Sin embargo, su verdadera viabilidad práctica depende de contar con mecanismos reales capaces de conectar: contrato, comunidad, monitoreo, participación, y prevención.
Los Consejos Consultivos Comunitarios y los Comités de Monitoreo de Obra Participativo ofrecen precisamente esa posibilidad. Integrados dentro del ICDPS: los CCC aportan representación, legitimidad y escucha territorial, los CMOP aportan transparencia, monitoreo y construcción de confianza, y los DB aportan estabilización contractual preventiva.
El resultado es un modelo híbrido de gobernanza preventiva capaz de transformar profundamente la manera en que se gestionan los proyectos de infraestructura compleja.
El ICDPS no propone reemplazar los sistemas tradicionales de resolución de controversias. El ICDPS – o en español el Sistema Integrado de Prevención de Disputas Informado por la Comunidad (SIPDIC) para proyectos de infraestructura complejos – propone complementarlos y ampliarlos para responder a los desafíos contemporáneos de legitimidad, sostenibilidad y gobernanza territorial. Su verdadero potencial está en cambiar la lógica dominante de infraestructura: Dejar de administrar conflictos únicamente cuando ya se volvieron crisis y comenzar finalmente a construir sistemas capaces de prevenirlos desde el inicio.
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* Luis Oré Ibarra es abogado, mediador y consultor internacional en negociaciones, procesos de consenso y stakeholder engagement, Presidente 2010-2011 de la Sección Internacional de la Association for Conflict Resolution (EE.UU.), Vice-Presidente 2011-2012 del Comité de Inversiones y Desarrollo Internacional de la American Bar Association (EE.UU.), Senior Partner del Consensus Building Institute (EE.UU.), Fundador de ORASI Consulting Group (EE.UU.), socio gerente de Estrateus Consultores (Peru), consultor-mediador con Mediators Beyond Borders International, Presidente de la Cumbre Internacional de Paz MBBI Lima 2025, y autor de libro Consensus Building: Proceso de Construcción de Consenso. Contacto