hemos discutido durante décadas quién debe gobernar, pero hemos dedicado mucho menos tiempo a preguntarnos con qué Estado queremos gobernar y qué administración pública necesitamos para hacer realidad aquello que la política promete.
En el Perú solemos discutir con apasionamiento las grandes reformas políticas. Debatimos sobre el Congreso, la Constitución, la descentralización, la bicameralidad, las elecciones o la distribución del poder. Sin embargo, existe una reforma de la que se habla poco, pese a que probablemente sea una de las que mayor impacto tendría en la vida cotidiana de los ciudadanos: la construcción de una auténtica Ley General de la Función Pública, que establezca los principios rectores sobre los cuales debe organizarse toda la arquitectura administrativa del Estado.
No estamos frente a una simple discusión laboral ni ante un conflicto entre regímenes de contratación. Reducir el debate a ese terreno sería perder de vista la verdadera dimensión del problema. Lo que está en juego es la capacidad misma del Estado para gobernar, ejecutar políticas públicas y responder con eficacia a las demandas de una sociedad cada vez más dinámica, compleja y exigente.
El Estado que tenemos y el Estado que necesitamos
Un Estado no se fortalece únicamente con mayores presupuestos ni con la creación de nuevas instituciones. Se fortalece cuando posee una administración pública cohesionada, profesional, articulada y guiada por una misma filosofía de servicio. Allí radica precisamente una de las mayores debilidades del aparato estatal peruano: la ausencia de un marco doctrinario común que otorgue identidad, coherencia y dirección a toda la función pública.
Hoy convivimos con una administración fragmentada por múltiples regímenes laborales, procedimientos que muchas veces se contradicen entre sí y entidades que terminan actuando como compartimentos estancos. Cada institución desarrolla su propia cultura organizacional, sus propios criterios de gestión y, en no pocas ocasiones, sus propios tiempos.
El resultado es un Estado disperso, burocráticamente pesado y administrativamente lento.
Esta realidad no constituye únicamente un problema de gestión. Representa, además, una seria limitación para la gobernabilidad democrática. Ningún gobierno, por eficiente que pretenda ser, podrá ejecutar adecuadamente sus políticas si debe hacerlo sobre una estructura administrativa desarticulada, excesivamente rígida y con escasa capacidad de coordinación interinstitucional.
La función pública constituye, en ese sentido, la columna vertebral del Estado. Sobre ella descansan la continuidad institucional, la ejecución de las políticas gubernamentales y buena parte de la confianza que los ciudadanos depositan en sus instituciones.
Los gobiernos cambian; los funcionarios de confianza se renuevan; las prioridades políticas evolucionan. La administración pública, en cambio, permanece. Y es precisamente esa continuidad la que debe garantizar estabilidad, eficiencia, profesionalismo y memoria institucional.
Una carrera pública para un Estado que quiera funcionar
Por ello, el país necesita una Ley de la Función Pública que trascienda la regulación de los derechos y obligaciones de los servidores públicos. Debe convertirse en una verdadera carta de navegación de la administración estatal.
Una norma de esta naturaleza debería establecer con claridad los principios de mérito, integridad, eficiencia, transparencia, innovación, evaluación permanente y servicio al ciudadano como ejes irrenunciables de la gestión pública.
Pero también debe asumir un asunto que durante años ha sido postergado: la necesidad de reconstruir y fortalecer las carreras públicas.
No todas las funciones del Estado son iguales ni responden a la misma naturaleza institucional. Por ello, debe respetarse la especificidad de las diferentes carreras, diferenciando adecuadamente el nivel de carrera del cargo que circunstancialmente ocupa un funcionario. Experiencias como la carrera militar y la carrera diplomática demuestran que es posible establecer sistemas en los cuales la trayectoria profesional, el nivel alcanzado y las responsabilidades asumidas guarden una relación técnica y ordenada.
El principio debería ser sencillo: el funcionario y el servidor público deben tener garantizado su nivel de carrera y progresar dentro de él en función del mérito, la preparación, la experiencia y el desempeño, sin que el ejercicio de diferentes cargos dentro de un mismo nivel signifique menoscabo de su trayectoria profesional.
Esto requiere, necesariamente, una estructura remunerativa clara, técnica, coherente y debidamente presupuestada. No puede continuar existiendo una administración en la que las diferencias salariales respondan, en demasiadas ocasiones, a la fragmentación institucional, a la naturaleza del régimen contractual o a decisiones circunstanciales, antes que a criterios objetivos de responsabilidad, especialización, experiencia y desempeño.
Una verdadera reforma de la función pública debe terminar también con la improvisación.
El funcionario público debe tener carrera. No puede depender permanentemente de los cambios políticos, de la amistad, de la cercanía partidaria o de la discrecionalidad de quien circunstancialmente ocupa un cargo de gobierno. Una administración profesional necesita funcionarios que conozcan el Estado, que acumulen experiencia y que puedan desarrollar una trayectoria al servicio del país.
Esto no significa desconocer la naturaleza política de los gobiernos democráticamente elegidos. Debe existir, por supuesto, un porcentaje de cargos de confianza, debidamente establecido por ley y sujeto a reglas claras. La propia carrera diplomática ofrece una referencia interesante con la existencia de diplomáticos políticos. Lo importante es que la excepción no termine convirtiéndose en la regla y que la confianza política no desplace a la carrera pública.
El problema de los CAS y las órdenes de servicio
En este proceso también debe abordarse con seriedad la situación de los trabajadores contratados bajo el régimen CAS. No se trata simplemente de desaparecer una modalidad contractual mediante una decisión administrativa o política, sino de ordenar racionalmente el sistema.
Los trabajadores CAS deberían tener la posibilidad de incorporarse a las respectivas carreras públicas previa una evaluación integral, que considere no solamente el desempeño individual, sino también el desempeño grupal e institucional. La experiencia acumulada, las capacidades desarrolladas y los resultados obtenidos no pueden ser ignorados en una reforma de esta magnitud.
Al mismo tiempo, el régimen CAS debe reducirse progresivamente a aquello que realmente corresponda a su naturaleza y finalidad. No puede continuar siendo utilizado como una suerte de mecanismo permanente para cubrir puestos estructurales que deberían formar parte de una carrera pública.
Algo similar debe ocurrir con las órdenes de servicio utilizadas para contratar personal. Su empleo debe ser revisado con rigor y reducido a los casos que realmente correspondan a su naturaleza. Una administración profesional no puede sostenerse sobre trabajadores que realizan funciones permanentes bajo modalidades diseñadas para atender necesidades temporales o específicas.
Ordenar estos regímenes no significa solamente resolver un problema laboral. Significa recuperar la lógica institucional de la administración pública.
Del burócrata al servidor público
El siglo XXI exige abandonar definitivamente la vieja concepción del burócrata encerrado entre expedientes, sellos y trámites interminables. El servidor público moderno debe ser un gestor de soluciones, un facilitador del desarrollo y un articulador de esfuerzos institucionales.
La burocracia no puede seguir siendo sinónimo de lentitud. Debe convertirse en sinónimo de capacidad técnica, oportunidad, eficiencia y servicio.
La ciudadanía ya no evalúa al Estado por la cantidad de leyes que aprueba ni por el número de oficinas que inaugura. Lo evalúa por la rapidez con que obtiene una licencia, por la oportunidad con que recibe atención médica, por la eficiencia con que se ejecuta una obra pública o por la capacidad de una institución para resolver un problema concreto.
Allí se construye -o se destruye- la legitimidad del Estado.
Naturalmente, esto exige fortalecer la meritocracia, pero también recuperar la ética del servicio público. El conocimiento técnico resulta indispensable, aunque insuficiente.
Servir al Estado supone comprender que detrás de cada expediente existe una historia humana; detrás de cada trámite hay una expectativa legítima y detrás de cada demora existe, muchas veces, un derecho que termina siendo vulnerado.
Un Estado que deje de trabajar por compartimentos
No menos importante resulta construir una auténtica cultura de coordinación institucional.
El Perú continúa administrándose, en buena medida, bajo una lógica sectorial en la que cada entidad protege sus competencias, administra su propia información y desarrolla procedimientos desconectados del resto del aparato estatal. Esa fragmentación termina trasladando el costo de la descoordinación al ciudadano, quien debe recorrer distintas oficinas para resolver un solo problema.
La modernización del Estado, por ello, no puede limitarse a incorporar plataformas digitales ni a simplificar algunos procedimientos administrativos. La verdadera transformación comienza cuando existe una visión compartida sobre el sentido de la función pública y sobre el papel que debe desempeñar el servidor público en una democracia moderna.
Sin una doctrina administrativa común no existe una reforma sostenible.
La administración pública frente al Perú del siglo XXI
El país atraviesa profundas transformaciones económicas, sociales y territoriales. La consolidación de grandes proyectos de inversión, el crecimiento urbano acelerado, la expansión de las ciudades intermedias, la presión sobre los servicios públicos y la creciente complejidad de los conflictos sociales exigen un aparato estatal mucho más flexible, mucho más técnico y, sobre todo, mucho más cercano al ciudadano.
No podemos pretender administrar el Perú del siglo XXI con estructuras concebidas para una realidad que ya no existe.
La nueva función pública debe tener capacidad de anticipación, de planificación y de respuesta. Debe incorporar tecnología, pero sin convertir la digitalización en un sustituto de la inteligencia institucional. Debe evaluar permanentemente a sus servidores, pero también evaluar a los equipos y a las propias instituciones. No basta con medir al individuo cuando muchas veces los resultados dependen de la organización en la que trabaja.
Por eso, la evaluación debe ser integral: individual, grupal e institucional. El mérito debe reconocerse, pero también deben identificarse las deficiencias de las propias estructuras administrativas que impiden que un buen funcionario produzca los resultados que el país espera.
La verdadera reforma del Estado
Ha llegado el momento de comprender que la calidad de la democracia no depende únicamente de quienes ganan las elecciones. Depende también de la fortaleza de las instituciones que hacen posible que las decisiones políticas se conviertan en resultados concretos para la población.
La gran reforma pendiente del Estado peruano no pasa solamente por modificar normas constitucionales o rediseñar el sistema político. Pasa, fundamentalmente, por construir una función pública moderna, profesional, meritocrática y comprometida con el interés general.
Necesitamos un aparato burocrático fresco, ágil, articulado y con capacidad de respuesta frente a las urgencias de la ciudadanía. Un Estado que no dependa de la improvisación ni de los vaivenes políticos para funcionar. Un Estado donde la confianza política tenga su espacio, pero donde la carrera pública tenga también el suyo y sea respetada.
Porque gobernar no consiste únicamente en tomar decisiones. Gobernar consiste, sobre todo, en contar con un Estado capaz de hacerlas realidad.
Mientras esa capacidad administrativa continúe siendo la gran deuda pendiente, el Perú seguirá acumulando leyes, reformas, promesas y diagnósticos, mientras la ciudadanía continúa esperando soluciones.
Y quizá allí se encuentre una de las razones más profundas de nuestra frustración democrática: hemos discutido durante décadas quién debe gobernar, pero hemos dedicado mucho menos tiempo a preguntarnos con qué Estado queremos gobernar y qué administración pública necesitamos para hacer realidad aquello que la política promete.
