EL OPINOLOGO PICON

sin hacer el necesario “disclaimer” al ser un asalariado del propio JNE con muy variadas “órdenes de servicio”, aparece ahora denostando del trabajo de la Comisión Consultiva que asesora a la presidencia de la República.

 

Un asiduo opinólogo, que sirvió leal y fielmente al “lagarto” como presidente de una comisión dizque de muy altísimo nivel, supuestamente para “revisar” las principales reformas políticas para el país y que, por cierto, no sirvieron de mucho, y que fue una de sus consabidas cortinas de humo, que se la ha pasado amenazando a periodistas que lo han cuestionado y que al mismo tiempo aparecía “opinando” semanalmente en favor del Jurado Nacional de Elecciones desde las páginas centrales del Decano sin hacer el necesario “disclaimer” al ser un asalariado del propio JNE con muy variadas “órdenes de servicio”, aparece ahora denostando del trabajo de la Comisión Consultiva que asesora a la presidencia de la República.

Tiene el descaro, de cuestionar al este grupo de trabajo donde participan ocho de los constitucionalistas más reputados del país, entre ellos ex presidentes, ex magistrados del Tribunal Constitucional y altos exponentes de la academia constitucional del Perú, y de las conclusiones de su primer informe, señalando que sólo han hecho “cuatro líneas” que fueran consignadas en el Mensaje a la Nación de la Presidente de la República el pasado 28 de julio.

Esto último, pese a saber que, a diferencia de él, estos connotados integrantes de la Comisión Consultiva, donde el recurrente opinólogo no tiene cabida, ni ha sido convidado, empeñan su esfuerzo ad-honorem.  Claro, este esfuerzo y contribución por el honor con el quehacer nacional y constitucional son conceptos muy ajenos a este recurrente opinólogo.

Pero, para demostrar el importante esfuerzo de la Comisión Consultiva de expertos constitucionalistas, baste transcribir los alcances del primer informe que han redactado, y que ya han sido puestos a disposición de la Presidenta de la República y del propio Primer Ministro para su mejor estudio y, sobre todo, necesario debate, a fin de que el lector saque sus propias conclusiones. Y es que, como dice el viejo refrán, “para mentir y comer pescado, hay que tener mucho cuidado”.  Veamos:

• Carta del presidente de la Comisión Consultiva

• Documento sobre Reforma Política

 

“Lima, 15 de agosto de 2023

Señor Doctor

LUIS ALBERTO OTÁROLA PEÑARANDA

Presidente del Consejo de Ministros Presente.-

De mi mayor consideración:

Tengo el agrado de dirigirme a Ud., a nombre de la Comisión Consultiva encargada de brindar orientación en materia constitucional a la Presidencia de la República, creada por Resolución Suprema N° 079-2023-PCM, que me honro en presidir, a fin de formalizar la entrega del documento denominado “Opinión sobre Reforma Política”, el cual fuera aprobado en la sesión extraordinaria que se llevó a cabo el 9 de agosto del año en curso.

Este documento, que constituye uno de los primeros resultados del trabajo que la Comisión Consultiva viene realizando, es fundamentalmente el mismo que le fuera entregado en la reunión que tuvimos en sus oficinas el lunes 24 de julio pasado, en la que participó también el Doctor José Luis Sardón de Taboada, quien preside el Equipo de Trabajo de Reforma Política, conformado en el marco de la citada Comisión, que estuvo a cargo de la ponencia del referido documento; habiendo introducido únicamente pequeños cambios en su redacción.

En ese sentido, en la línea del acuerdo adoptado, ponemos a su consideración la publicación del citado documento, para su difusión y discusión, quedando a su disposición para aclarar o ampliar cualquier punto de la citada Opinión.

Sin otro particular, reiterándole mis sentimientos de aprecio y estima personal, quedo de usted.

Muy atentamente,

ERNESTO BLUME FORTINI

Presidente Comisión Consultiva

Resolución Suprema N° 079-2023-PCM

 

 

 

Comisión Consultiva de la Presidencia de la República

OPINIÓN SOBRE REFORMA POLÍTICA

 

Comisionados

Ernesto Blume Fortini – Presidente Ernesto Álvarez Miranda Jorge Luis Cáceres Arce

Víctor García Toma Carlos Hakansson Nieto

José Luis Sardón de Taboada Óscar Urviola Hani Elizabeth Zea Marquina-Coordinadora

 

Ponentes

José Luis Sardón de Taboada Ernesto Álvarez Miranda Jorge Luis Cáceres Arce Carlos Hakansson Nieto

Lima, 10 de agosto de 2023

 

Tabla de Contenidos

1. Introducción………………………………………………………. 3
2. Diagnóstico……………………………………………………….. 3
   • Logros económicos y sociales 3
   • Persistente fragilidad institucional 4
   • Avances comprometidos 5

• Propuesta………………………………………………………….. 6
  • Sentido general de la reforma política 6
  • Sistema de representación 6
  • Bicameralismo 8
  • Calendario electoral 8
  • Reelección de los congresistas 10

1. Conclusiones……………………………………………………. 10

 

I.           Introducción

1. La Comisión Consultiva encargada de brindar asesoría especializada en materia constitucional a la Presidencia de la República fue creada mediante Re- solución Suprema N° 079-2023-PCM, publicada en el diario oficial El Pe- ruano el 17 de mayo de 2023.

2. Según su norma de creación, la Comisión tiene por objeto brindar la “orientación en materia constitucional que sea requerida para contribuir con el fortalecimiento y legitimidad del régimen democrático.”1 En cumplimiento de ello, la Comisión ha elaborado la presente Opinión.

3. La Comisión considera que la mitad del mandato presidencial es una oportunidad ideal para proponer esta reforma, pues así su evaluación no estará contaminada por los intereses de coyuntura que surgirán al acercarse la fecha de las Elecciones Generales.

4. El 28 de junio de 2023, la Comisión creó una Sub-Comisión para la Reforma Política, para que preparara una ponencia. Esta estuvo presidida por el Dr. José Luis Sardón de Taboada, e integrada por los Drs. Ernesto Álvarez Mi- randa, Jorge Luis Cáceres Arce y Carlos Hakansson Nieto.

5. El 17 de julio de 2023, luego de un amplio debate. la Comisión aprobó la ponencia preparada por la Sub-Comisión, la misma que está recogida en el presente documento.

II.          Diagnóstico

• Logros económicos y sociales

6. Durante la vigencia de la actual Constitución, el Perú ha logrado avances económicos y sociales En 1992, el ingreso per cápita —en dóla- res internacionales de 2020, PPA— era de USD5,594. Sin embargo, en 2019, llegó a USD14,1232. En 27 años, casi se triplicó.

7. Por otro lado, en 1997, la tasa de pobreza —definida como el porcentaje de la población que vive con 50 al día, ajustado por inflación y PPA— era de 53.9%. Sin embargo, el 2019, fue de solo 20.6%. En 22 años, se redujo a menos de la mitad.

8. Finalmente, el porcentaje de analfabetismo en la población pobre mayor de 15 años pasó de 16.3% en el 2009 a 9.5% en el 2020. Asimismo, en 1993, el porcentaje de la población con acceso a la electricidad fue de 64.81%. Empero, en 2019, llegó a ser de 98.35%.

9. Estos son solo algunos indicadores del notable progreso económico y social experimentado por el Perú durante la vigencia de la actual Constitución. Resulta importante tomar nota de los mismos y valorarlos debidamente.

• Persistente fragilidad institucional

10. A pesar de ello, el Perú no consolida su institucionalidad democrática. Los avances económicos y sociales no se han traducido en estabilidad política. De hecho, entre 2017 y 2022, el Perú ha tenido seis Presidentes de la Re- pública3.

11. Si la política es una esfera de la vida social relativamente autónoma, la explicación de la persistente inestabilidad política peruana ha de hallarse en una variable también política: el Perú no logra aún configurar un sistema de

12. Durante la vigencia de la actual Constitución, en el Perú no ha habido una alternancia ordenada de partidos en el poder4. Más bien, los partidos que llegaron a ser gobierno se diluyeron en las Elecciones Generales subsiguientes:

• Liderado por Alberto Fujimori, Cambio 90-Nueva Mayoría gobernó el Perú durante diez años, 1990-2000. En las Elecciones Generales de 2000, consiguió 45% de los asientos del Congreso. Empero, en las de 2001, apenas consiguió 3%.

• Liderado por Alejandro Toledo, Perú Posible gobernó el Perú entre el 2001 y el 2006, contando con 38% de los asientos del Congreso. Sin embargo, en las Elecciones Generales de 2006, consiguió apenas 2%.

.

• Liderado por Alan García, el Apra gobernó el Perú entre el 2006 y el 2011, consiguiendo 30% de los asientos del Empero, en las Elecciones Generales de 2011, su participación se redujo a solo 3%.

• Liderado por Ollanta Humala, el Partido Nacionalista gobernó el Perú el Perú entre el 2011 y el 2016, contando con 36% de los asientos del Congreso. Sin embargo, en las Elecciones Generales de 2016, desa- pareció.

• Liderado por Pedro Pablo Kuczynski primero y Martín Vizcarra luego, PPK gobernó el Perú entre el 2016 y el 2019, consiguiendo 16% de los asientos Empero, ya para la elección del Congreso Extra- ordinario de 2020, también desapareció.

13. La volatilidad de los partidos políticos en general y de los partidos de go- bierno en especial viene de atrás, pero se ha acentuado en los últimos pro- cesos Esta situación política tiene consecuencias económicas y sociales.

• Avances comprometidos

17. Como hizo notar la sentencia 00032-2021-PI/TC del Tribunal Constitucional, la deficiente estructura política del Perú ha afectado los logros económicos y sociales alcanzados hasta el 2019. El 2020, el Perú enfrentó mal la pan- demia del COVID-195.

18. Tanto desde el punto de vista sanitario como desde el punto de vista econó- mico, el Perú tuvo peores resultados que cualquiera de sus El 2020, la caída del PBI del Perú fue de -11%, mientras que en Brasil fue de -4%, en Colombia de -7, en Chile de -6%, y en Ecuador y Bolivia de -8%.

19. Por otro lado, en el Perú, las muertes confirmadas por COVID-19 por millón de habitantes, al 25 de enero de 2022, fueron 6,133. Mientras tanto, en Brasil fueron 2,917, en Colombia 2,589, en Chile 2,058, en Ecuador 1,916 y en  Bolivia 1,751.

20. La fuerte reacción institucional contra el golpe de Estado del Presidente Pe- dro Castillo, del 7 de diciembre de 2022, reafirmó el orden constitucional. Empero, se requiere una reforma política que permita relanzar el proceso de desarrollo peruano.

 

III.        Propuesta

• Sentido general de la reforma política

18. La reforma política debe empezar por el Congreso de la República, pues es institución fundamental de la La reforma debe buscar fortalecer su legitimidad y apuntalar así la continuidad del proceso democrático.

19. A través de cambios en el sistema de representación —vigente desde 1962— y en el calendario electoral —vigente desde 1979—, se debe acercar el Congreso a la ciudadanía y brindar incentivos para la conformación de un sistema de partidos.

20. Ciertamente, existen otros aspectos del orden constitucional que también re- quieren importantes ajustes. Empero, el primer paso ha de involucrar a la institución que es primum ínter pares, por la función que desarrolla y la manera en que se conforma.

21. El Congreso expresa el pluralismo democrático. Sin embargo, este debe po- sibilitar tanto la deliberación que ha de preceder el diseño de las políticas públicas como la colaboración que ha de haber entre gobierno y oposición.

• Sistema de representación

22. La legitimidad del Congreso y la continuidad de la democracia deben ser fortalecidas, por lo pronto, sustituyendo la elección de los congresistas por listas departamentales por su elección en distritos uninominales. Esto hará más claro quién representa a quién6.

23. La “representación proporcional”, basada en la elección de los congresistas en listas departamentales, fue introducida en el Perú mediante el Decreto Ley N° 14250, de 5 de diciembre de 1962, y se ha mantenido vigente desde

24. Este sistema de representación explica la secular fragmentación legislativa peruana. Más grave aún, explica también la percepción de corrupción, dado el débil sistema de rendición de cuentas —accountability— que genera7.

25. La elección individual de los congresistas, en cambio, incentivará la consolidación de grandes partidos, pues solo los candidatos de los partidos más grandes conseguirán asientos en el Congreso; los candidatos de los más pequeños serán considerados “voto perdido”.

26. Más importante todavía, la elección individual de los congresistas atacará la percepción de corrupción, pues rebajará los costos de la rendición de cuentas de los congresistas hacia los ciudadanos. Los congresistas estarán vinculados  a bases electorales pequeñas.

27. Los distritos uninominales requerirán asignar las curules con un criterio de mayorías. Con ellos, no se puede utilizar un criterio proporcional. Empero, centrará la atención ciudadana en las conductas de los congresistas, más que en cualquier otro asunto (sexo, raza, etcétera).

28. Al menos la primera vez, en todo caso, los asientos deben asignarse a mayorías absolutas, realizándose una segunda vuelta allí donde ningún candidato obtenga más de la mitad de los votos válidos. Así, el efecto reductor del número de partidos será menos brusco.

29. La elección de los congresistas en distritos uninominales es utilizada en democracias tan estables como las del Reino Unido, los Estados Unidos, Canadá y Después de la Segunda Guerra Mundial, también fue introducida en Francia y en Alemania8.

30. La representación proporcional no ha comprometido la estabilidad democrática solo cuando ha sido utilizada en países pequeños, con monarquías constitucionales o gobiernos parlamentarios. El Perú no tiene ninguna de esas características. Ergo, requiere otras reglas de juego9.

31. En la región, destaca al respecto la experiencia reciente Entre 1989 y 2018, Chile utilizó un sistema de representación binominal. Gracias a él, consiguió treinta años de estabilidad política y progreso económico. Este fue comprometido al sustituírsele por uno proporcional10.

32. El cambio del sistema de representación será la reforma política más pro- funda efectuado en el Perú en los últimos sesenta años. Ella implicará modi- ficar la fisonomía política peruana, encaminando al país hacia la formación de un sistema de partidos.

33. La formación de un sistema de partidos puede inducirse de abajo hacia arriba, estableciéndose reglas electorales que brinden incentivos adecua- dos, no ordenarse de arriba hacia abajo, como lo pretende la Ley de Organizaciones Políticas de 2003.

• Bicameralismo

34. Ahora bien, a criterio de la Comisión, solo deben utilizarse distritos uninominales para la elección de una cámara legislativa; es decir, esta reforma del sistema de representación debe ir acompañada de la reintroducción del bicameralismo

35. La elección individual de los diputados debe ir de la mano con el relanza- miento de un Senado elegido en distrito nacional único, donde los asientos sean asignados con la tradicional cifra repartidora. La idea es tener, pues, una Cámara de Diputados de mayorías y un Senado proporcional.

36. Esta diferencia de sistemas de representación debe sustentar la de funciones. El Senado debe ser solo una cámara de revisión. En todo caso, debe servir también para designar a los principales funcionarios públicos no elegidos directamente por el pueblo.

37. A criterio de la Comisión, por lo demás, el número de senadores ha de ser

38. De esta forma, se acercaría a la tradicional proporción de un tercio de los diputados, que debe mantenerse en el número actual de 130, según la re- forma efectuada el 2011.

• Calendario electoral

38. Tan importante como cambiar el sistema de representación es cambiar el calendario electoral, sustituyendo las elecciones simultáneas por elecciones escalonadas simétricas, que combinen oportunidades de cambio y de conti- nuidad en los poderes elegidos.

39. Desde 1980, el Perú tiene Elecciones Generales cada cinco años, renovando simultáneamente el Ejecutivo y todo el Legislativo. Haber pretendido rein- ventar íntegramente el gobierno cada lustro ha impedido madurar y desarro- llar eficiencia adaptativa frente a shocks externos o naturales11.

40. Es más probable que una sociedad pueda adaptarse mejor a los shocks ex- ternos o naturales si no pretende cambiar todo su gobierno simultáneamente. Debe cambiarse lo malo, pero conservarse lo bueno que puede haber en un

41. Si el mandato presidencial es de cinco años, los diputados deben elegirse cada dos años y medio, para que la ciudadanía tenga mayor control sobre el proceso político —específicamente, sobre el respaldo u oposición congresal al gobierno.

42. Si la ciudadanía está satisfecha con un Presidente, mantendrá la mayoría que su partido tiene en el Congreso; si el Presidente carece de ella, la ciudadanía se la dará. Y viceversa: si la ciudadanía está insatisfecha con un Presidente, le quitará la mayoría que tiene en el Congreso.

43. Así, será el pueblo quien dirima la confrontación que pueda haber entre el gobierno y la oposición. Los poderes elegidos ya no tendrán que recurrir a mecanismos más polémicos y traumáticos, como la moción de censura par- lamentaria de los ministros o la cuestión de confianza.

44. Al mismo tiempo, los senadores deben tener un mandato de siete años y medio, renovándose por tercios cada dos años y medio. Así, dos tercios de los senadores no se podrán cambiar junto con los diputados y el Serán el factor de continuidad en el sistema político.

45. Este calendario electoral es una adaptación del de los Estados Unidos. Allí, el Presidente dura cuatro años; los diputados, dos; y, los senadores, seis, pero renovándose cada Sin embargo, las elecciones escalonadas simétricas tiene también tres referentes relevantes en la región:

• En la Argentina, desde 1994, el Presidente dura cuatro años y los diputados también, pero estos se renuevan por mitades cada dos años. Los senadores duran seis años, pero se renuevan por tercios también cada dos años.

• En Brasil, desde 1987, el Presidente dura también cuatro años, igual que los Mientras tanto, los senadores duran ocho años, pero se renuevan parcialmente cada cuatro años: dos tercios en una oportunidad y un tercio en la siguiente.

• En Chile, desde 2006, el Presidente dura cuatro años, igual que los diputados. Sin embargo, los senadores duran ocho años, renovándose por mitades cada cuatro años.

• Reelección de los congresistas

46. A criterio de la Comisión, la elección cada dos años y medio de los diputados en distritos uninominales —y de un tercio de los senadores— hará innece- sario prohibir su re-elección, ya que tanto lo primero como lo segundo los sujetará firmemente a sus bases electorales.

47. Por cierto, la Comisión de Venecia ha señalado, en sendos reportes, que los límites a la re-elección de funcionarios públicos directamente elegidos por el pueblo tienen sentido cuando se trata de puestos de gobierno que se ejercen individualmente y con manejo directo de fondos públicos.

48. Sin embargo, cuando se trata de miembros de órganos colegiados que no tienen manejo directo de fondos públicos, estos límites carecen de sentido. La re-elección de quien ejerce correctamente sus responsabilidades públicas ha de quedar en manos de la ciudadanía12.

49. La prohibición de la re-elección de los congresistas, introducida mediante el referéndum constitucional de diciembre de 2018, debilitó a los partidos polí- ticos y condenó al país al amateurismo político Dicha prohibición debe ser levantada.

 

IV.       Conclusiones

50. En resumen, nuestras propuestas son las cuatro siguientes:

• Congreso bicameral, con una cámara de origen (Cámara de Diputados) y otra de revisión (Senado);

• 130 diputados elegidos en distritos uninominales cada dos años y me- dio;

• 40 senadores elegidos en distrito nacional único, con mandato de siete años y medio, pero renovándose por tercios cada dos años y medio; y,

• Permitir la re-elección de los  congresistas

 

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1 Cfr. Artículo 2 de la Resolución Suprema N° 079-2023-PCM, modificada mediante Resolución Suprema N° 088-2023-PCM.

2 Cfr. Alonso, Iván e Ian Vásquez (2021). “La prosperidad sin precedentes del Perú en 38 gráfi- cos”, elcato.org, 4 de junio de 2021.

3 Estos son: Pedro Pablo Kuczynski (2017-18), Martín Vizcarra (2018-20), Manuel Merino (2020), Francisco Sagasti (2020-21), Pedro Castillo (2021-22) y Dina Boluarte (2022-presente).

4 Cfr. Sartori, Giovanni (1992[1980]). Partidos y sistemas de partidos. Segunda edición ampliada en español. Madrid: Alianza Universidad.

5 Cfr. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2022/00032-2021-AI.pdf

6 Cfr. Duverger, Maurice, 1987(1951). Los partidos políticos. Edición en español. México DF: FCE. También: Sartori, Giovanni (1994). Ingeniería constitucional comparada: una investigación de estructuras, incentivos y resultados. Edición en español. México DF: FCE.

7 Cfr. Kunicová, Jana and Susan Rose-Ackerman (2005), “Electoral Rules and Constitutional Structures as Constraints on Corruption”, British Journal of Political Science, 35, pp. 573-606.

8 En Francia, para la elección de la totalidad de los miembros de la Asamblea Nacional; en Alemania, para la elección de una mitad de los miembros del Bundestag.

9 Cfr. Farrell, David M. (1997). Comparing Electoral Systems. London: Pretentice Hall. También: Owen, Bernard & Maria Rodriguez-McKey (2013). Proportional Western Europe: The Failure of Governance. New York: Palgrave MacMillan.

10 Cfr. Larroulet, Cristián y Jorge Ramírez R. (2022). “Sistema electoral proporcional: la grave enfermedad de nuestro régimen político”, El Mercurio, Santiago, 14 de diciembre.

11 Cfr. North, Douglass (1995). El marco institucional para el desarrollo económico. Lima: Apoyo

12 Cfr. Venice Commission (2018). Report on Term-Limits: Part I – Presidents. Y, Venice Commission. (2019). Part II – Members of Parliament; Part III – Representatives Elected at Sub- National and Local Level and Executive Officials Elected at Sub National and Local Level.