LA ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ DEL SIGLO XXI
Escribe: Aníbal QUIROGA LEON([1]
Decano de la Facultad de Derecho y Humanidades de la UCV. Jurista y constitucionalista.
la base de nuestra institucionalidad democrática, y de nuestra actual esencial. Por eso debiéramos saber esperar con inteligencia y paciencia al próximo recambio constitucional
1 LA RECIENTE HISTORIA CONSTITUCIONAL- LA CONSTITUCIÓN MALDITA
La Constitución Política del Perú que tenemos hoy, data de 1993 y ya ha cumplido más de 30 años.
Es bastante peculiar debido a los cambios que ha sufrido como consecuencia de severas crisis políticas. Fue promulgada el 29 de diciembre de 1993 -luego del Autogolpe de Estado del 5 de abril de ese mismo año-; entrando en vigencia el 29 de diciembre de 1993 ([2]) luego de un referéndum que fue cuestionado desde diversos ángulos y ha sido también objeto de diversas modificaciones e interpretaciones desde entonces, como es natural.
Esta Constitución establece la forma de Gobierno, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos, la estructura del Estado y sus poderes, entre otros aspectos importantes dentro de un sistema semipresidencialista o semiparlamentario (es un sistema mixto, como quioera que se le llame).
Por eso se dice que la Constitución es intrínsecamente un instrumento de contenido político, con un ropaje y ambito de acción jurídico.
Génesis Constitucional (1975)
En 1968, el entonces General de División Juan Velasco Alvarado, a la sazón Jefe del CCCCFFAA, estuvo a la cabeza de un Golpe de Estado militar -de corte “institucional” contra la democracia. Velasco, quien a través del apoyo explícito de las Fuerzas Armadas se hizo de la democracia peruana, instaurando el primer, de lo que se conoce ahora, como “Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas”.
Es decir, no fue un Golpe de Estado tradicional, meramente caudillista y militarista como el pasado en el Perú hasta entonces, sino que fue una toma del poder por parte de una institución como las Fuerzas Armadas en su conjunto, en forma estrictamente institucional, con su esquema estratégico y jerarquizado instalado en el Gobierno del Ejecutivo del país, ciertamente sin la presencia del Congreso de la República.
Esto tuvo, claramente, un gran apoyo popular en un principio en el contexto de un gran descontento social originado por la coyuntura del acuerdo entre el Gobierno peruano y la empresa extranjera International Petroleum Company (IPC), sobre la entrega de pozos de petróleo casi agotados al Estado, la anulación de todos los reclamos hacia la compañía, y la entrega de una refinería con la venta de toda la producción peruana hacia la IPC, un contrato a todas luces desigual. Es decir, un reclamo social y nacionalista.
Sumado a ese acuerdo asimétrico, el presidente de la Empresa Petrolera Fiscal denunció que se había perdido la página 11 del contrato conocido como el “Acta de Talara” que contenía el precio que la IPC se obligaba a pagar a la entonces Empresa Petrolera Fiscal por los crudos que estaba obligada a venderle. Esto desató una oleada generalizada de protestas provenientes de la población, desde los sectores más radicalizados hasta las universidades, que fue el pretexto perfecto para pretender “justificar” el Golpe de Estado militar, reivindicativo y nacionalista.
Es así que, aprovechando la debilidad del Gobierno de turno, las Fuerzas Armadas decidieron levantarse en armas, tomar por la vía de los hechos las instalaciones del Palacio de Gobierno y derrocar al expresidente Fernando Belaúnde Terry, produciendo un Golpe de Estado bajo a la democracia en aras de “poner orden” con “mano dura” en el país.
Eventualmente, la dictadura militar terminó bajo la fuerza implosiva de otro Golpe de Estado, también militar, pero esta vez liderado en 1975 por otro personaje del entorno de del General Velasco, en este caso el General de División Francisco Morales Bermúdez, quien había sido parte del proyecto militar de 1968 desde un inicio, ocupando puestos capitales y de trascendencia, de suma importancia en el Gobierno Minlitar de la primera fase, y quien tenía un gran prestigio y ascediente dentro de la Fuerzas Armadas, quien con el paso del tiempo tomó distancia de ese proyecto político liderado por los jefes de la FFAA, y finalmente lideró su propio movimiento político deponiendo al Gral. Velasco y autotitulándose como Presidente de la República, no sin antes promover reformas de corte social como la reforma agraria, que ha sido considerada como una larga lucha de las comunidades campesinas por la tierra.
Sin embargo, teniéndose una mirada desde el futuro hacia atrás, sabemos que este plan, a largo plazo, no funcionó de la mejor manera, pues actualmente, las haciendas que fueron otorgadas a los campesinos para que ellos mismos las administren, acabaron siendo mal gestionadas y abandonadas a su suerte sin una debida gestión en la producción de alimentos ni demás insumos que se cosechaban alrededor de aquellas áreas rurales. La Reforma Agraria, el cambio de bandera del Gobierno Militar, fue un rotundo fracaso económico y agrario, y tuvo un mediado resultado social.
Finalmente, en 1977, el Gral. Moralez Bermúdez dicidió que el modelo militar había llegado a su fin, y que había que propiciar el regreso a la democracia.
“La democracia es el peor sistema de gobierno que se haya inventado, a excepción de todos los demás…”, sostuvo para justificar ello, parafraseando a Winston Churchill, abjurando de alguna manera con la fundamentación original del Golpe de Estado en 1968; señalando así el final del Segundo Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas del Perú, con el objetivo de retornar de forma ordenada a la democracia, luego de 11 años de interregno militar, convocando para ello a elecciones generales para elegir a una Asamblea Constituyente conformada por 100 asambleístas sin otro mandato que el de redactar la nueva Constitución Política.
Estas elecciones se llevaron a cabo el 18 de junio de 1978. Durante un año trabajó la Asamblea Constituyente en el local del Congreso de la República -que se encontraba cerrado y sin funciones, por que en el Gobierno Militar las leyes (decretos leyes) eran aprobados solo por el Consejo de Ministros- sin ningun otro mandato público, pero con la inmunidad personal garantizada, como la que se le reconoce a un Congresista, y culminó su trabajo al año, esto es el 12 de julio de 1979, y se promulgó y entró en vigencia el 28 de julio de 1980, ya con un nuevo gobierno democrático elegido en elecciones generales y universales.
Paradógicamente, el electorado ungió como nuevo presidente de la República a Fernando Belaunde Terry, el mismo presidente que fue indebidamente depuesto en octubre de 1968, dando lugar a un segundo mandato del Presidente Belaunde.
Proceso Constituyente de 1992
Ahora bien, luego de que se acabara el gobierno dictatorial de las Fuerzas Armadas en julio de 1980, y que se regresara a la democracia con el segundo gobierno de Fernando Belaúnde Terry, apenas habían transcurrido 12 años bajo una nueva Constitución, cuyo corto lapso demócrata no duró -como ya apuntamos- sino tan solo hasta el 5 de abril de 1992, cuando el Presidente Alberto Fujimori, constitucionalmente elegido en julio 1990, decidió por sí y ante sí disolver inconstitucionalmente el Congreso de la República y acaparar para sí todo el poder del Estado a través del Poder Ejecutivo. Nuevamente un Golpe de Estado, en la forma de “autogolpe”([3]), donde el presidente no es depuesto por un tercero ilegítimo, sino que el se golpea a sí mismo, deponiendo la democracia, y asumiendo sobre si todos los poderes dictatoriales. Por eso es que la primera medida -como siempre sucede con los Golpes de Estado- fue disponer el cierre del Congreso. Sin Congreso, no hay gobierno democrático posible.
En efecto, a partir de entonces, el Presidente Alberto Fujimori devino en dictador, con el apoyo explícito de la FFAA, y ante varios descontentos y pugnas constantes entre Poder Legislativo y Ejecutivo, y sumidos en una grave crisis económica, decidió por si y ante si disolver inconstitucionalmente al Congreso de la República y, del mismo modo, decidió reorganizar totalmente el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el entonces Tribunal de Garantías Constitucionales, el Ministerio Público y someter a los medios de comunicación social.
En este contexto, ante la grave inconstitucionalidad constituída por un nuevo gobierno de facto, el exdictador aprovechó para derogar la Constitución de 1979 a fin de consolidar su poder y, ante el reclamo de la comunidad internacional, la presión de la OEA, Canadá y los EEUU, luego del Acuerdo de Bahamas, se dio por redactar una nueva Constitución con su nombre y firma, que fuera acorde a mantener y tener el poder en ese momento, pugnando por lograr la reelección presidencial, lo que estaba prohibido hasta entonces por la Carta de 1979.
Constitución Política de 1993
El domingo 31 de octubre de 1993, según el Jurado Nacional de Elecciones ([4]), más de once millones de peruanos se encontraban habilitados para asistir a sufragar por la aprobación de la nueva Constitución Política, nuevamente nacida de un Golpe de Estado.
En ese sentido, la Constitución actual fue promulgada el 29 de diciembre de 1993, entrando en vigencia el 01 de enero de 1994. Se la conoce como la Constitución de 1993.
Hasta el momento, esta Constitución es la segunda con más larga duración de nuestra historia constitucional, solo superada por la Constitución de 1860 (formalmente vigente hasta 1920), la llamada “Constitución Conservadora de Castilla”.
A pesar de haber sido producto de un Autogolpe de Estado, y de un dudoso proceso de referéndum en un gobierno de origen democrático que se convirtió en autoritario, no se puede negar que la Constitución Política de 1993 ha sido una “Constitución Eficiente” y ha ejercido gran influencia en el sistema político y social de la región.
En este sentido, los principales cambios que se produjeron con su llegada fueron la unicameralidad al eliminar al senado, la creación de la Defensoría del Pueblo, reconocimiento de la economía social de mercado a través de una “Constitución Económica”, la prohibición de que el Estado realice actividad empresarial, la división del sistema electoral: Jurado Nacional de Elecciones, Organismo Electoral de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil; la no nominación de jueces y fiscales por el Presidente de la República, la no ratificación de Embajadores, Generales de la FFAA y de la PNP por parte de Congreso.
Principales Cambios que trajo la Constitución Política de 1993
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Unicameralidad
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Defensoría del Pueblo
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Constitución Económica
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Separación del Sistema Electoral: JNE, ONPE y Reniec
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Selección de Jueces y Fiscales del Poder Judicial y del Ministerio Público
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No ratificación de Embajadores o de Generales de las FFAA y de la PNP por el Congreso
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Reforma Total o Parcial de la Constitución
GOLPES DE ESTADO (VELASCO- FUJIMORI- CASTILLO)
Por definición y por experiencia peruana, podemos decir que aquello que nosotros solemos llamar un “Golpe de Estado” es aquella acción política directa y disruptiva en el poder con el uso de la fuerza física, efectiva o latente, sobre todo con el uso del Ejercito del Perú, o su evidente amenaza de uso por medio de las Fuerzas Armadas, que usualmente solía realizarse a través de vías militares o rebeldes, y sin tener un respaldo en la Constitución o en ley alguna. Todo lo contrario, infringiendo directamente la Constitución, la ley vigente y los tratados internacionales. Una clara involución.
Un claro ejemplo de ello fue el Golpe de Estado gestado en la madrugada del 03 de octubre de 1968 por el Gral. de División Juan Velasco Alvarado, quien como Jefe del CCCCFFAA, a través de las fuerzas militares -sobre todo del Ejercito del Perú- se apoderó de la democracia peruana e instauró el primer nivel de lo que se conoce ahora, a través de la historia peruana, como un autocalificado “Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas”, sin base legal ni constitucional para ello.
Eventualmente, como se mencionó al principio, este Golpe de Estado seguido de un gobierno dictatorial, terminó -como casi siempre sucede- por la fuerza de otro Golpe de Estado militar, que conformó lo que hoy se conoce como la “Segunda Fase del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas”, bajo el mando del Gral. de División Francisco Morales Bermúdez, sin más voluntad ni decisión que la de él mismo, y quien inició un proceso político de “desmontaje” del gobierno dictatorial precedente y, posteriormente, una transición ordenada hacia el regreso a la democracia en 1980 por medio de una Asamblea Constituyente y de la redacción de una nueva Constitución. Para ello, luego de las eleciones generales a principios de 1980, se promulgó en julio de ese año la novísima Constitución Política del Perú de 1979.
Chanamé sostiene, con acierto, que la principal característica de la Carta de 1979, es que constituye la primera Constitución democrática y moderna del país acorde al Siglo XXI, abandonando la Constitución aristocrática del Siglo XIX que estaba representada por la Constitución de 1933. Quizás, ese fue el gran aporte del Gobierno Militar en sus dos fases (1968-1980), como consecuencia de un producto histórico ineludible, antes que de una decisión política consciente.
Es importante mencionar también el segundo Golpe de Estado importante para este análisis, el ya conocido “Autogolpe del 05 de abril de 1992”. El exdictador Alberto Fujimori, ante varios descontentos y pugnas constantes entre Poder Legislativo y Ejecutivo, la grave crisis económica heredada del 2do. Gobierno de Fernando Belaunde, y del Gobierno de Alan García 1, (también conviene subrayar que Fujimori contó con el evidente apoyo de las Fuerzas Armadas y de la PNP), decide disolver inconstitucionalmente al Congreso de la República y decidió, del mismo modo, como siempre se hace en estos casos, “reorganizar totalmente” el Poder Judicial, Consejo Nacional de la Magistratura, el entonces Tribunal de Garantías Constitucionales y el Ministerio Público.
De este modo, la institucionalidad del Estado quedó nuevamente vulnerada y la independencia de poderes completamente desconocida e inexistente.
Democracia esencialmente signfica el necesario esquema de control inter poderes: cheks and balances; los necesarios pesos y contrapesos constitucionales.
En este escenario, a partir del año 2000 hemos tenido una sucesión de presidentes democráticamente electos por el pueblo, siempre a través de las reglas constitucionales, siempre a través de sufragios completamente válidos.
Se puede afirmar que, en un primer momento, han podido llegar a aprehender de los pilares esenciales del Gobierno para manejarlos democráticamente, situación que no sucedía hasta antes de 1992, pues los Golpes de Estado los solían dar solo militares caudillistas, o políticos autocráticos apoyados por las fuerzas militares.
De alguna manera, como consecuencia del post fujimorismo, las Fuerzas Armadas, que terminaron ese proceso político muy melladas y afectadas, han aprendido la dura lección de que no debían ingresar en la cosa pública, en despegarse del respeto al texto constitucional, y que debían preservar su importante rol constitucional en la defensa nacional, de la heredad nacional, dejando el quehacer político a los políticos. “Los problemas políticos deben ser resuelto por los políticos”, fue desde entonces el lema acuñado y la lección aprendida por las FFAA con un gran costo institucional y personal. Hay oficiales que aún purgan injusta prisión por los efectos del Golpe de Estado de 1992, más de 30 año después, cuando han sido sentenciados por terrorismo contra la sociedad peruana que ya han recuperado su libertad. Esa es una gran paradoja y una lección por terminar de aprender.
Así, luego de exactamente treinta años, el 07 de diciembre de 2022, al mediodía, el ex Presidente Pedro Castillo intentó sorprender al país con un manido discurso, reiterativo de lo visto en 1992, evidentemente nervioso y notoriamente inseguro de lo que estaba haciendo, para poder obtener poderes omnímodos, dizque para “convocar a una asamblea constituyente”, como ya había reiterado testarudamente desde que asumió el poder. Muchas de sus partes parecieron un déja vú de la escenificación y de la partitura que el 05 de abril de 1992 protagonizara Alberto Fujimori en el tristemente célebre “autogolpe”.
¿Cuál fue la gran diferencia entre lo ocurrido en 1992 y en el 2022?
Sin duda alguna, el apoyo y soporte de las FFAA y de la FFPP que el 7 de diciembre de 2022 le fue explítitamente negado a Castillo, y por eso su intento de Golpe de Estado cayó en el más profundo vacío, trocando Palacio de Gobierno por una celda en el Fundo Barbadilli, como hasta la fecha ocurre.
Ha habido un enorme proceso de maduración en las FFAA y en las FFPP.
Sin el apoyo de la fuerza física, en este caso representada por el uso de las armas, no es posible que un Golpe de Estado, que una ruptura Constitucional prospere.
También fue la fuerza legítima de la Constitución de 1993, cuyo desconocimiento y avasallamiento no pudo escalar ni lograrse. Finalmente, desde el 2000 hasta la fecha, todas las soluciones político-constitucionales que se han dado, buenas o malas, han sido dadas en el marco de un respeto a los postulados de la Constitución. No debe olvidarse ni soslayarse que con la Carta de 1993 Fujimori fue legítimamemente vacado, juzgado, detenido y condenado, sin contar con todas las demás autoridades que a la fecha han tenido que rendir cuentas a la justicia. No cabe duda que en 30 años de historia reciente, el Perú ha tenido severas crisis políticas e institucionales, pero tampoco debe dejar de considerarse que, dentro de todo, todas vals soluciones que se hallaron para poder superarlas fueron hechas dentro del marco constitucional, incluyendo la muy discutible acción de Vizcarra de cerrar insconstitucionalmente el Congreso de la República.
No se puede ser mezquino, y no puede dejar de considerarse que, con todas sus dificultades y contratiempos, la Constitución de 1993 es una carta constitucional que se ha legitimado en el tiempo y que ha sido muy eficiente en su resultado en nuestro actual desarrollo político, constitucional, institucional, democrático, económico y cultural.
Por eso mismo, esto último traía ciertos atisbos de flashbacks del autogolpe de Alberto Fujimori en 1992. Afortunadamente, han pasado ya tres décadas de aquel lamentable suceso y, además, por lo que en diciembre del 2022 Pedro Castillo ya no contó con el apoyo imprescindible de las FFAA ni de la PNP del Perú.
Las FFAA y la PNP fueron notoriamente subestimadas en su verdadero rol democrático y han madurado a una presencia fundamentalmente constitucional. Ya no son los mismos jefes ni oficiales de antaño, ahora son jefes y oficiales formados en el post fujimorismo, jóvenes oficiales de entonces, que claramente han aprehendido las esencias del fundamento constitucional y del evidente respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Por lo tanto, su intento de apoderarse de los poderes del Estado a través de un autogolpe con las FFAA como apoyo esencial no ha quedado más que en un triste recuerdo con visos del mayor ridículo político, un vergonzoso desbarro.
Por eso la enseñanza esencial de la Constitución peruana es que su esquema esencial y sus plazos deben de cumplirse. Es la base de nuestra institucionalidad democrática, y de nuestra actual esencial. Por eso debiéramos saber esperar con inteligencia y paciencia al próximo recambio constitucional que, por mandato de la Constitución, debiera poderse realizar en julio de 2026.
