OPINIÓN/ ¿Autoridad aeronáutica o mecanismo de contratación? Las interrogantes sobre la DGAC y el Convenio MTC–OACI
Escribe: Alexandre Ridoutt Agnoli
En aviación, ejercer autoridad significa estar dispuesto a tomar decisiones técnicamente correctas, incluso cuando sean incómodas. La seguridad operacional no puede ser una prioridad entre muchas. Debe ser la prioridad que ordena a todas las demás.
Un documento de la Secretaría Técnica de Procedimientos Administrativos Disciplinarios (STPAD) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, que viene circulando en redes sociales, acaba de poner sobre la mesa una serie de interrogantes que desde hace más de un año vienen siendo advertidas desde distintos ámbitos de la comunidad aeronáutica.
Mediante dicho documento, la STPAD del MTC solicita a la Dirección General de Aeronáutica Civil información y documentación relacionada con una denuncia registrada en la Plataforma Digital Única de Denuncias de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Entre los asuntos sobre los cuales se solicita información se encuentran la salida de inspectores y profesionales aeronáuticos, la reducción de personal técnico, la eventual afectación de la capacidad de fiscalización, las labores realizadas respecto al caso Nasca, las contrataciones efectuadas mediante el Convenio MTC–OACI y el cumplimiento de los perfiles técnicos de determinadas personas incorporadas durante la actual gestión.
También se solicita información específica sobre profesionales provenientes de organismos y empresas vinculadas a otros sectores, así como sobre personas cuyos antecedentes y perfiles deberán ser materia de la correspondiente verificación.
El documento es importante. Pero lo verdaderamente importante está detrás de sus preguntas.
Porque esto no debería convertirse simplemente en una investigación sobre determinadas personas contratadas ni en un cuestionamiento personal a una determinada gestión. Las interrogantes planteadas por la propia STPAD permiten volver a mirar un problema que se viene señalando desde hace más de un año y que, por su naturaleza, podría tener una dimensión mucho más profunda: la utilización del Convenio MTC–OACI y su eventual impacto sobre la capacidad técnica de la autoridad aeronáutica peruana.
La pregunta central debería ser, por tanto, mucho más amplia: ¿Los recursos y mecanismos utilizados a través del Convenio MTC–OACI están fortaleciendo efectivamente las capacidades que necesita la autoridad aeronáutica del Perú?
¿Para qué se está utilizando el Convenio MTC–OACI?
Esta es probablemente la pregunta más importante.
El Convenio MTC–OACI está destinado a brindar asistencia y cooperación técnica especializada en materia de aviación civil. Por ello, el problema no radica en la existencia de contrataciones realizadas bajo este mecanismo, sino en determinar si estas se ajustaron al objeto y alcance específico del convenio.
La cuestión que corresponde examinar es otra: ¿Cada contratación responde realmente a una necesidad institucional vinculada con las competencias de la autoridad aeronáutica?
Para responderla objetivamente habría que conocer, entre otras cosas:
¿Quién solicitó la contratación?
¿Qué necesidad institucional la justificó?
¿Cuál era la función concreta que debía cumplir?
¿Quién definió el perfil requerido?
¿Cómo se verificó el cumplimiento de ese perfil?
¿Qué actividades realizó efectivamente la persona contratada?
¿Cuánto representó esa contratación para el convenio?
¿Cómo se relacionaba esa contratación con las prioridades técnicas de la DGAC?
Y existe una pregunta todavía más importante: ¿Cómo evolucionó la asignación de recursos humanos técnicos de la DGAC durante el mismo período?
Porque una contratación no debería evaluarse aisladamente.
Si se incorporaron profesionales mediante el convenio para determinadas funciones mientras, simultáneamente, disminuía la disponibilidad de inspectores o especialistas encargados de las funciones esenciales de vigilancia y supervisión, sería necesario explicar las razones de esa decisión y evaluar su impacto institucional.
No se trata, entonces, de cuestionar por sí misma la contratación de personal mediante OACI.
Se trata de determinar si el mecanismo está cumpliendo la finalidad para la cual fue utilizado.
Si una revisión documental demostrara que, durante diferentes administraciones, el convenio fue empleado sistemáticamente para incorporar personal cuyas funciones no guardaban una relación suficientemente clara con las necesidades prioritarias de la autoridad aeronáutica, entonces ya no estaríamos frente a un caso aislado.
Estaríamos ante una cuestión institucional que merecería una revisión integral.
De una DGAC invisible a una DGAC con prioridades por explicar
Durante décadas hemos tenido una Dirección General de Aeronáutica Civil que, con algunas excepciones, ha estado prácticamente ausente del debate público y desconectada de buena parte de la comunidad aeronáutica.
Una autoridad con limitada presencia pública, con capacidad de liderazgo que en distintos momentos ha sido cuestionada y, demasiadas veces, con una actuación percibida como reactiva frente a los problemas de la aviación civil.
Pero existe además otro riesgo que debe evitarse.
La autoridad aeronáutica debe mantener independencia técnica frente a intereses políticos, comerciales y de los propios operadores. Cuando las decisiones técnicas comienzan a condicionarse por consideraciones ajenas a la seguridad operacional, se debilita precisamente aquello que da legitimidad a la autoridad: su capacidad para tomar decisiones profesionales basadas en criterios técnicos.
Por eso, la discusión actual no debería reducirse a determinar si la DGAC está haciendo más o menos actividades de promoción.
La pregunta correcta es: ¿Está cambiando la asignación de prioridades de la DGAC y, de ser así, ese cambio está ocurriendo sin afectar sus funciones esenciales de regulación, supervisión y fiscalización?
No hay nada malo en promover el turismo.
Tampoco en impulsar la conectividad aérea, declarar aeropuertos internacionales, atraer nuevas rutas o desarrollar mercados.
Estas son políticas legítimas del Estado y forman parte de una visión integral del desarrollo del transporte aéreo.
Pero una cosa es que el Estado impulse el turismo y otra distinta es que la autoridad aeronáutica termine destinando una parte creciente de su capacidad a actividades que no constituyen su núcleo técnico, mientras otras funciones esenciales enfrentan restricciones de personal o recursos.
Por eso resulta legítimo formular una pregunta incómoda:
¿Está la DGAC modificando sus prioridades institucionales en favor de actividades de promoción, comunicación e imagen, en detrimento de sus funciones técnicas?
La respuesta no debería depender de opiniones. Debe poder demostrarse con cifras.
Términos de referencia.
Número de inspectores.
Número de especialistas.
Horas de inspección.
Actividades de vigilancia realizadas.
Y comparación entre las necesidades técnicas de la autoridad y los recursos efectivamente asignados.
La DGAC no fue creada para hacer marketing turístico.
Fue creada para ejercer autoridad aeronáutica. Y una autoridad aeronáutica se mide, fundamentalmente, por la calidad de su regulación, la capacidad de vigilancia, la competencia de sus inspectores, la gestión de riesgos y su capacidad para prevenir accidentes e incidentes.
No por la cantidad de notas de prensa que publica.
Mientras unos promocionan, otros deben fiscalizar
La preocupación adquiere otra dimensión cuando se analiza la eventual salida de inspectores y profesionales de carrera.
Aquí aparece una contradicción que merece ser explicada: ¿Puede una autoridad aeronáutica fortalecer su capacidad institucional mientras pierde personal especializado encargado precisamente de supervisar la seguridad operacional?
La aviación civil no funciona solamente con declaraciones de política pública.
Necesita:
profesionales competentes;
inspectores de operaciones;
especialistas en aeronavegabilidad;
expertos en aeródromos;
profesionales capacitados en seguridad operacional;
personal con experiencia suficiente para fiscalizar a los operadores;
especialistas capaces de evaluar riesgos y exigir el cumplimiento de las normas.
Cada profesional especializado que deja una organización representa una potencial pérdida de conocimiento institucional.
Pero esa afirmación también debe ser medida. Por eso, antes de afirmar que existe un debilitamiento de la DGAC, corresponde conocer las cifras:
¿Cuántos inspectores había hace uno, tres o cinco años?
¿Cuántos existen actualmente?
¿Cuántas plazas técnicas se encuentran ocupadas?
¿Cuántas están vacantes?
¿Cuántos profesionales fueron incorporados durante el mismo período?
¿En qué especialidades?
¿Y qué proporción de las nuevas contrataciones corresponde efectivamente a las funciones técnicas esenciales de la autoridad?
Estas preguntas permitirían pasar de la percepción a la evidencia. Y esa es precisamente la investigación que debería realizarse.
OACI también debe explicar su papel
Pero sería un error mirar únicamente al MTC y a la DGAC.
También corresponde preguntarse por el papel de los funcionarios de OACI que participan en la ejecución del convenio.
La cooperación internacional no debería limitarse a procesar solicitudes, validar perfiles o canalizar contrataciones.
Si el Convenio MTC–OACI tiene como propósito contribuir al fortalecimiento de la aviación civil peruana, resulta razonable esperar que los recursos utilizados dentro de ese mecanismo guarden correspondencia con las necesidades que justifican la cooperación.
Por eso también cabe preguntar: Si una autoridad nacional solicita mediante el convenio la contratación de determinado profesional, ¿Quién evalúa la necesidad de esa contratación?
¿Quién verifica que el perfil solicitado corresponda a la función?
¿Quién comprueba que las actividades realizadas coincidan con los términos de referencia?
¿Existe algún mecanismo para evaluar el resultado de esas contrataciones?
Y, sobre todo:
¿Existe una evaluación periódica del impacto que el convenio está teniendo sobre la capacidad técnica de la autoridad aeronáutica?
Estas preguntas no constituyen una acusación contra OACI. Son preguntas de control institucional.
Si se trata de recursos destinados a fortalecer la aviación civil, resulta razonable que tanto la entidad nacional como el organismo internacional puedan explicar cómo se garantiza que dichos recursos cumplan efectivamente esa finalidad.
El problema de los contratos y la independencia técnica
Existe además otro aspecto que merece ser analizado con cuidado.
Parte del personal contratado mediante mecanismos temporales puede encontrarse sujeto a renovaciones periódicas de seis meses o un año.
Eso, por sí solo, no demuestra interferencia, presión ni represalias.
Pero en una organización dedicada a la supervisión de la seguridad operacional sí resulta legítimo preguntarse si el modelo contractual ofrece suficientes garantías de independencia técnica a quienes deben formular observaciones, incluso cuando estas puedan resultar incómodas para sus superiores o para los operadores fiscalizados.
Un inspector debería poder decir: “Esto no es seguro”.
Aunque incomode.
Aunque genere conflictos.
Aunque la observación afecte intereses económicos.
Aunque implique cuestionar una decisión administrativa.
La seguridad operacional necesita profesionales capaces de expresar criterios técnicos adversos cuando la evidencia así lo exige.
Por eso sería conveniente que cualquier revisión institucional no se limite a examinar contratos y perfiles.
También debería evaluar si existen mecanismos suficientes para proteger la independencia profesional y facilitar la denuncia interna de eventuales irregularidades.
No porque se haya demostrado que exista una interferencia.
Sino porque una autoridad de seguridad debe diseñar sus mecanismos precisamente para reducir ese riesgo.
No es un problema de una sola gestión
Hay otro punto fundamental. Las interrogantes relacionadas con el uso del Convenio MTC–OACI no necesariamente comenzaron con la actual gestión.
Los cuestionamientos vienen planteándose desde hace más de un año y, según lo señalado en distintos ámbitos de la comunidad aeronáutica, alcanzan también a períodos anteriores.
Por eso sería equivocado convertir este asunto en una disputa personal o política.
Si la revisión documental demuestra que determinadas prácticas se mantuvieron durante diferentes administraciones, entonces estaremos frente a un problema institucional.
Y cuando una práctica se mantiene durante años, la responsabilidad no puede buscarse únicamente en quien actualmente ocupa un cargo.
Habrá que revisar:
el sistema;
el convenio;
los procedimientos;
los perfiles profesionales;
los mecanismos de selección;
los recursos utilizados;
los mecanismos de supervisión;
y quién tuvo conocimiento de determinadas situaciones y qué medidas adoptó.
La pregunta no debería ser solamente: ¿Quién contrató a quién?
Debería ser: ¿Qué modelo institucional permitió que determinadas decisiones se mantuvieran y qué controles existían para corregirlas?
¿Dónde está el control?
Si la revisión de la documentación confirma indicios de que el Convenio MTC–OACI fue utilizado en determinados casos para fines que no guardaban correspondencia suficiente con las necesidades que justificaron esas contrataciones, corresponde que el propio MTC realice una evaluación integral.
También resulta razonable preguntarse si la Contraloría General de la República debería evaluar, dentro de sus competencias, la utilización de recursos públicos asociados al convenio, los mecanismos de contratación, los perfiles requeridos y la correspondencia entre las personas contratadas y las necesidades institucionales.
No se trata de afirmar que exista una irregularidad antes de que esta sea investigada.
Precisamente por eso debe investigarse.
Porque si un instrumento de cooperación internacional hubiera sido utilizado durante años de manera distinta a su finalidad institucional, podríamos estar frente a una falla de control que trasciende a una administración determinada.
Y si existieron mecanismos de control que debieron detectar esas desviaciones, también habrá que preguntar: ¿Qué controles funcionaron, cuáles no funcionaron y por qué?
La verdadera prioridad debe volver a ser la capacidad técnica
El Perú necesita una DGAC fuerte.
Necesita una autoridad aeronáutica técnicamente competente, independiente en sus decisiones profesionales, conectada con la comunidad aeronáutica y con capacidad real para fiscalizar.
Necesita inspectores suficientes.
Necesita especialistas.
Necesita experiencia acumulada.
Necesita independencia técnica.
Y necesita mecanismos que permitan que las decisiones relacionadas con la seguridad operacional no dependan de intereses políticos, comerciales o coyunturales.
Mientras tanto, persisten problemas estrictamente aeronáuticos que requieren atención y respuestas: observaciones operacionales, deficiencias de infraestructura, limitaciones de capacidad, mantenimiento de pistas, riesgos para la seguridad y cuestionamientos relacionados con Chinchero, Pisco, Jaén, Jauja, Cusco y el nuevo Jorge Chávez, entre otros.
Por eso la discusión de fondo no debería ser si la DGAC debe participar en la promoción de la conectividad aérea o colaborar con las políticas de desarrollo turístico.
Debe ser otra:
¿Cuenta hoy la autoridad aeronáutica con los recursos humanos, técnicos y organizacionales suficientes para cumplir adecuadamente sus funciones de regulación, supervisión y fiscalización?
Y si la respuesta es afirmativa: ¿Dónde están los indicadores que lo demuestran?
Si la respuesta es negativa: ¿Qué se está haciendo para corregirlo?
Una autoridad que no dependa de la coyuntura
El Perú necesita una DGAC que no dependa de la coyuntura política.
Una autoridad que no tenga que mirar quién está arriba antes de emitir una opinión técnica.
Que no tenga que preocuparse por quedar bien con el operador, con el político o con el funcionario de turno.
Que pueda decir que una operación debe detenerse cuando existe un riesgo.
Que pueda exigir inversiones cuando la infraestructura no cumple.
Que pueda sancionar cuando corresponde.
Que pueda cuestionar decisiones incluso cuando esas decisiones provengan de niveles superiores.
Porque en aviación existe una regla que no debería negociarse: la seguridad operacional está por encima de cualquier interés político, económico o de imagen.
La promoción turística tiene su espacio.
La comunicación institucional también.
Los eventos, las campañas y las iniciativas de conectividad pueden ser legítimos y necesarios.
Pero ninguno de ellos puede desplazar las funciones esenciales de la autoridad aeronáutica.
Durante años tuvimos una DGAC prácticamente invisible y desconectada de buena parte de la comunidad aeronáutica.
El riesgo ahora podría ser diferente.
Que la autoridad tenga mayor presencia pública, pero que esa presencia no esté acompañada por un fortalecimiento equivalente de su capacidad técnica.
Que comunique más, pero fiscalice menos.
Que promocione más, pero supervise menos.
Que dedique recursos crecientes a la imagen institucional mientras disminuyen los recursos disponibles para las funciones que constituyen el núcleo de su razón de ser.
Si eso estuviera ocurriendo, sería mucho más importante que cualquier controversia individual.
El documento de la STPAD debe ser el comienzo, no el final
Lo que corresponde ahora es contrastar las afirmaciones, revisar la documentación y obtener cifras.
Revisar integralmente el Convenio MTC–OACI.
Analizar cómo ha sido utilizado durante las sucesivas gestiones de la DGAC.
Comparar las contrataciones con las necesidades institucionales.
Evaluar los perfiles profesionales.
Determinar la evolución de la cantidad de inspectores y especialistas.
Analizar los recursos destinados a funciones técnicas frente a otras actividades.
Y, sobre todo, medir cuál ha sido el impacto real de estas decisiones sobre la capacidad de la autoridad aeronáutica para cumplir su función esencial.
Porque la pregunta ya no debería ser solamente:
¿Quién fue contratado?
La pregunta verdaderamente importante es:
¿Qué capacidad técnica ganó o perdió la DGAC como consecuencia de esas decisiones?
Y detrás de ella existe una pregunta todavía más profunda:
¿EN QUÉ ESTAMOS CONVIRTIENDO A LA AUTORIDAD AERONÁUTICA DEL PERÚ?
Esa es la discusión que el país debería tener.
No sobre personas.
No sobre simpatías políticas.
No sobre administraciones particulares.
Sino sobre una institución que tiene una responsabilidad que no puede delegarse ni relativizarse: garantizar que la aviación civil peruana opere bajo estándares adecuados de seguridad, regulación y supervisión.
Porque una autoridad aeronáutica no se define por cuánto comunica, cuánto promociona o cuántos eventos organiza.
Se define, fundamentalmente, por su capacidad para ejercer autoridad.
Y en aviación, ejercer autoridad significa estar dispuesto a tomar decisiones técnicamente correctas, incluso cuando sean incómodas.
La seguridad operacional no puede ser una prioridad entre muchas.
Debe ser la prioridad que ordena a todas las demás.